Postanowienie NSA z 6 października 2016 r., I OW 149/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 6 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem K., Powiatem O., Miastem O. oraz Miastem G. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniej K.R. w pieczy zastępczej postanawia wskazać Miasto O. jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie.

Skład

sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący, sprawozdawca
sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska
sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz

Uzasadnienie

Miasto K. pismem z dnia 5 lipca 2016 r. wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem K., Miastem O., Powiatem O. oraz Miastem G. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniej K.R. w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku wskazało, że zarówno Ośrodek Pomocy Społecznej w G., jak i Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O. odmówiły ponoszenia wydatków na w/w dziecko. Podało, że w dniu 14 października 2015 r. do placówki typu interwencyjnego w K., tj. Placówki Opieki Doraźnej "[...]’’ (placówka opiekuńczo-wychowawcza), na wniosek matki, przyjęto troje dzieci K.W.: K.B., K.R. i D.R. (do dnia 10 maja 2016 r. noszącego nazwisko W.). W dniu 23 listopada 2015 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt [...], dzieci zostały przekazane do Zespołu Placówek im. [...] w K. (placówka opiekuńczo-wychowawcza). Z przeprowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. postępowania wynika, iż dzieci, wraz z matką, przebywały od lipca 2012 r. do 19 września 2015 r. (z przerwą na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 25 sierpnia 2013 r. kiedy to przebywały w Domu Matki i Dziecka w O.) w miejscowości S., ul. [...], w gminie D., na terenie powiatu O. W tym okresie rodzina objęta była pomocą Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. K.W. była pod wskazanym adresem objęta dozorem kuratora sądowego Sądu Rejonowego w O., a także miała wyznaczonego przez GOPS asystenta rodziny. Dzieci pod w/w adresem były objęte opieką medyczną. K.W. od dnia 3 grudnia 2012 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. jako osoba bezrobotna. Z informacji uzyskanych przez MOPR wynika, że klientka zamieszkiwała w gminie D. do dnia 19 września 2015 r. – w tym dniu miała miejsce interwencja Policji w rodzinie K.W., w miejscu jej zamieszkania. Następnie, wraz z dziećmi, opuściła swoje dotychczasowe miejsce zamieszkania. Po w/w dacie krótkotrwale przebywała w innych miejscach – od dnia 21 września 2015 r. w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w R., skąd wyprowadziła się w dniu 30 września 2015 r., udając się do N. koło S. K.W. nigdy nie zamieszkiwała na terenie K., pojawiła się tam jednorazowo z zamiarem pozostawienia dzieci w Zespole Placówek "[...]".

Miasto K. podzieliło pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 8/16, iż nie można ustalić miejsca zamieszkania dzieci K.W. przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Takim miejscem nie jest D., bowiem K.W. nie przebywała w tej miejscowości bezpośrednio przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej, a okoliczności wyjazdu wskazują, iż nie zamierzała tam wracać, więc niemożliwym jest przypisanie jej zamiaru stałego pobytu w powyższym miejscu. Po wyjeździe krótkotrwale przebywała pod różnymi adresami. Wszystko to wskazuje na niemożność ustalenia miejsca zamieszkania w/w, a w konsekwencji jej dzieci, przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej. Ze zgromadzonej dokumentacji bezsprzecznie wynika również, iż dzieci K.B. i D.R. nigdy nie miały zameldowania na pobyt stały, jednak K.R. była zameldowana na pobyt stały w dniu 28 września 2012 r. w miejscowości S., ul. [...] w gminie D. w powiecie O. (pismo z Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z dnia 1 czerwca 2016 r.).

Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 332 ze zm.), powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka;

2. średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym;
3. wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Stosownie do treści art. 191 ust. 2 cyt. ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. W świetle art. 191 ust. 3 cyt. ustawy, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.

Stosownie do treści art. 26 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa.

Wnioskodawca wskazał, że K.W. była zameldowana na pobyt stały w G. do dnia 17 czerwca 2010 r. Po tej dacie nie miała miejsca zameldowania na pobyt stały. Tymczasem małoletnia K.R., która urodziła się już po wymeldowaniu matki z G., miała miejsce zameldowania na pobyt stały w miejscowości S., w powiecie O. Wobec powyższego stwierdził, że w przypadku w/w małoletniej zastosowanie znajduje art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a w konsekwencji jednostką właściwym w sprawie ponoszenia spornych wydatków jest Powiat O., ewentualnie Miasto O. lub Miasto G. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w stosunku do pozostałych dzieci K.W., tj. K.B. i D.R., które nie posiadały adresu stałego zameldowania, wystąpiono o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego osobnym wnioskiem.

Powiat O. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podał, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 8/16 oddalił wniosek w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy Miastem K. a Powiatem O., stwierdzając, iż żadna z tych jednostek nie jest właściwa w sprawie ponoszenia wydatków umieszczenia K.R. w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który wiąże obowiązek ponoszenia w/w wydatków z powiatem miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Właściwą jednostką samorządu terytorialnego jest Gmina O., na terytorium której znajduje się Sąd Rejonowy w O. Powiat O. jest tzw. powiatem ziemskim i nie obejmuje swoim terytorium miasta O., a jedynie miejscowości położone wokół O. Miasto O. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wniosło o wskazanie jako właściwego w sprawie Powiatu O. Podało, że w tej sprawie możliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania matki małoletnich, a tym samym wywiedzenie z tego faktu miejsca zamieszkania dzieci. K.W. przez ponad trzy lata zamieszkiwała w miejscowości S., gdzie koncentrowała swoją aktywność życiową. Pomimo faktu, iż w połowie września 2015 r. matka wraz z dziećmi opuściła tę miejscowość, to właśnie S. stanowiło jej ostatnie miejsce zamieszkania przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej. W późniejszym okresie K.W. przebywała bowiem w kilku kolejnych miejscach wyłącznie czasowo, nie można zatem uznać, że doszło do zmiany miejsca jej zamieszkania. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 8/16 oddalił wniosek Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i w sentencji postanowienia nie wskazał wprost na brak właściwości Powiatu O. w tej sprawie. Pośrednie zaznaczenie tego w uzasadnieniu postanowienia nie wyklucza, iż przy aktualnie zawisłym sporze kompetencyjnym niemożliwe jest ustalenie właściwości Powiatu O., szczególnie, że obecnie przedłożony materiał dowodowy wskazuje wprost miejsce zamieszkania dzieci przed ich umieszczeniem w pieczy zastępczej. Co więcej, K.R. była ostatnio zameldowana na pobyt stały w miejscowości S., w powiecie O., co wypełnia przesłankę z określoną w art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Miasto O. alternatywnie wskazało również Miasto G. jako jednostkę właściwą w sprawie. Podało, że K.W. była zameldowana na pobyt stały w G. do dnia 17 czerwca 2010 r. Z żadnego innego dokumentu nie wynika późniejsze zameldowanie matki małoletnich w innej miejscowości, zatem należy przyjąć, iż jest to jej ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały.

Miasto G. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazało, iż właściwą jednostką do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniej K.R. w pieczy zastępczej, na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jest Miasto O. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem K., Miastem O., Powiatem O. oraz Miastem G. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniej K.R. w pieczy zastępczej, albowiem w/w organy uznają się w sprawie za niewłaściwe miejscowo.

Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 8/16 oddalił wniosek Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem K. a Powiatem O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletnich: K.B., K.R. i D.R. (do dnia 10 maja 2016 r. noszącego nazwisko W.) w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w niniejszej sprawie – z uwagi na brak ostatniego miejsca zameldowania dzieci, a także trudności z ustaleniem jakiegokolwiek adresu, pod którym dzieci miałyby zamieszkiwać – zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 3 cyt. ustawy. Miejscem siedziby Sądu, który orzekł o umieszczeniu w/w dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej w pieczy zastępczej był Sąd Rejonowy w O. (postanowienie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt III Nsm 1218/14). Podkreślił, iż Powiat O. jest powiatem ziemskim i nie obejmuje swoim zasięgiem samego miasta O. Miasto O. jest miastem na prawach powiatu, na czele którego stoi prezydent miasta. Tym samym Powiat O. (ani Starosta O.) nie jest organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia K.B., K.R. i D.W. w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie wskazano właściwego organu, co skutkowało niemożliwością rozstrzygnięcia sporu.

W w/w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 8/16 Naczelny Sąd Administracyjny, poprzez oddalenie wniosku przesądził zatem w sposób wiążący przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, iż jednostką właściwą do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia w/w małoletnich, w tym K.R., w pieczy zastępczej nie jest Powiat O., ani Miasto K. W takiej sytuacji, wobec powyższego, do ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniej K.R. w pieczy zastępczej zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 3 cyt. ustawy. Jednostką tą będzie zatem Miasto O., gdyż jest ono miejscem siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu małoletnich, w tym K.R., w placówce opiekuńczo-wychowawczej w pieczy zastępczej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.