Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Malborka wnioskiem z dnia 10 stycznia 2020 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy Łagów w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Ł. S. o przyznanie pomocy w formie schronienia oraz zasiłku stałego.
W uzasadnieniu wniosku organ podał, że Ł. S. w dniu 26 listopada 2019 r. zgłosił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Stawie o pomoc w formie schronienia. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Nowym Stawie umieścił ww. interwencyjnie w Schronisku [...], ul. [...], 82-200 Malbork. Zwrócono przy tym uwagę, że wnioskodawca ostatnie zameldowanie na pobyt stały posiadał w Łagowie przy ul. [...], a zatem sprawa winna toczyć się między Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Nowym Stawie (ośrodkiem kierującym), a właściwym miejscowo Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Łagowie.
Burmistrz Miasta Malborka wskazał ponadto, że w dniu 24 grudnia 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Malborku wpłynęło kolejne zawiadomienie z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łagowie o przekazaniu w trybie art. 65 § 1 K.p.a., zgodnie z właściwością, wniosku Ł. S. o przyznanie pomocy w formie schronienia oraz zasiłku stałego. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Łagowie stwierdził, że Miasto Malbork jest centrum życiowym Ł. S., jednak nie przedstawiono na tę okoliczność żadnego dowodu, tj. nie przekazano rodzinnego wywiadu środowiskowego.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy Łagów poinformował, że nie jest organem właściwym w sprawie, wskazując że Ł. S. był zameldowany w miejscowości Łagów tylko w okresie od 18 października 2006 r. do 14 sierpnia 2008 r. Na terenie gminy Łagów nie posiadał i nie posiada żadnej bliskiej rodziny ani krewnych, jak również żadnej nieruchomości.
W ocenie organu należy przyjąć, że Ł. S. po opuszczeniu w dniu 4 marca 2011 r. schroniska dla osób bezdomnych "A." w N. przestał być osobą bezdomną, gdyż zamieszkiwał w lokalu przeznaczonym na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, który wraz ze - swoja partnerką i dwójką ich wspólnych dzieci, w tym czasie podjął również pracę. Z informacji uzyskanych od pracodawców wnioskodawcy wynika, że po wyjeździe z Łagowa zamieszkiwał na terenie miasta Malborka i Nowego Stawu. W okresie od 2013 do 2017 r. zamieszkiwał w Malborku pod adresami: ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Po opuszczeniu gminy Łagów, Ł. S. zamieszkał w Malborku, gdzie do dnia dzisiejszego koncentrują się ważne dla niego sprawy życiowe. W piśmie z dnia 9 listopada 2018 r. potwierdził, że jego wolą jest przebywanie poza Łagowem, że jest pod stałą kontrolą lekarza w Gdańsku, że jego dzieci mieszkają w pobliskim Malborku i ma z nimi stały kontakt, którego nie chce stracić.
W rozmowie telefonicznej z Kierownikiem MGOPS w Łagowie potwierdził również swoją wolę przebywania poza terenem gminy Łagów. Należny Ł. S. zasiłek pielęgnacyjny był wypłacany przez MOPS w Malborku na podstawie wniosku złożonego w dniu 4 marca 2014 r. oraz w dniu 20 lutego 2020 r. W wydanej decyzji przyznającej świadczenie widnieje adres zamieszkania Ł. S., tj. Malbork ul. [...]. Powyższy fakt jest potwierdzeniem, że Ł. S. zamieszkiwał na terenie miasta Malbork oraz to, że organ uznał swoją właściwość zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111).
Na podstawie ww. dowodów można wyciągnąć wniosek, że miejscem stałego pobytu, miejscem, gdzie koncentrują się sprawy życiowe Ł. S. nie jest gmina Łagów. Ponadto organ, jakim jest Burmistrz Miasta Malborka uznał Ł. S. jako dłużnika alimentacyjnego i w dniu [...] lutego 2019 r. wydał decyzję w tej sprawie. Ł. S. stawił się na komisji lekarskiej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku. W zawiadomieniu o przekazaniu według właściwości MOPS w Nowym Stawie zamieścił informację o tym, że Ł. S. po opuszczeniu Aresztu Śledczego w G., został interwencyjnie umieszczony w schronisku prowadzonym przez Stowarzyszenie "[...]" w Malborku, bo jak wynika z wywiadu środowiskowego, tam mieści się jego centrum życiowe. W Malborku Ł. S. jest pod opieką lekarską, tam też mieszkają jego dzieci i była konkubina. Zainteresowany również złożył wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności do Zespołu ds.
Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku skąd otrzymał w dniu [...] lutego 2020 r. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, został również zobowiązany przez pracownika tamtejszego OPS do zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Malborku. Od dnia 27 listopada 2019 r. jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku oraz zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego. W dniu [...] kwietnia 2014 r. MOPS w Malborku przyznał ww. zasiłek pielęgnacyjny na czas trwania orzeczenia, którego wypłata była kontynuowana przez kolejne lata. Ponownie wniosek o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego Ł. S. złożył w MOPS w Malborku w dniu 20 lutego 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy w Łagowie podkreślił, że z uwagi na ponad 10 letni pobyt Ł. S. poza granicami gminy Łagów, nastąpiła trwała utrata więzi z tą gminą.
Zdaniem organu w przypadku Ł. S. zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą wnioskodawcy w rozumieniu art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Na tę szczególną sytuację składa się zarówno stan zdrowia wnioskodawcy, jak i jego sytuacja rodzinna.
Wnioskiem z dnia 19 lutego 2020 r. Ł. S. ponowił swoją wcześniejszą prośbę o przyznanie zasiłku stałego z uwagi na otrzymanie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wniosek trafił do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łagowie w dniu 25 lutego 2020 r. Zgodnie z właściwością został następnie przesłany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Malborku w dniu 27 lutego 2020 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Zaistniały spór ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Ł. S. o przyznanie pomocy w formie schronienia oraz zasiłku stałego.
Dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe znaczenie ma art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki (...) właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (ust. 4).
Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony określone zgodnie z art. 25 K.c. Jednakże, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
Rozważeniu w pierwszej kolejności podlegała zatem kwestia czy Ł. S. może być uznany za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem znaczenia prawnego, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi z mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 1/16 oraz z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 190/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności sprawy upoważniają do stwierdzenia, że Ł. S. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Po opuszczeniu zakładu karnego w dniu 26 listopada 2019 r. ubiegający się o pomoc, jak twierdził, nie posiadał miejsca zamieszkania. Następnie został skierowany do schroniska dla bezdomnych znajdującego się w Malborku przy ul. [...] prowadzonego przez [...], którego nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodku jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem, w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób.
Bezsporne jest również, że na dzień rozpoznawania wniosku zainteresowany nie jest nigdzie zameldowany. Należy uznać zatem, że przesłanki wynikające z dyspozycji art. 6 pkt 8 u.p.s. w niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie.
Powyższe nakazywałoby zastosowanie art. 101 ust. 2 u.p.s., który to przepis wyznacza jako właściwy miejscowo organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały ubiegającego się o świadczenie, tj. gminy Łagów. Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadziłoby to do nieuzasadnionego pominięcia szczególnej sytuacji osobistej Ł. S., o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s.
W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. O przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej można też mówić w kontekście podjęcia przez nią działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OW 15/19 oraz z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt I OW 142/19).
Podkreślenia wymaga, że wykładnia i zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej, określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), w art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz w art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć zatem na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą strony, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej.
Reasumując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym sytuacją osobistą Ł. S. w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Na tę szczególną sytuację składa się zarówno stan zdrowia ubiegającego się o pomoc, który wymaga specjalistycznej opieki lekarskiej w Malborku, jego sytuacja osobista – faktyczna bezdomność połączona z brakiem środków do życia oraz rodzinna – miejsce zamieszkania jego dzieci w tym mieście. Przedstawione okoliczności wymagają, aby należna pomoc, świadczona przez właściwy organ pomocy społecznej była udzielana niezwłocznie i efektywnie, na podstawie ustaleń sprawnie i bezpośrednio dokonywanych przez ten organ. Gwarancji takiej efektywności i sprawności podejmowanych działań nie może zapewnić organ z siedzibą w Łagowie, skoro Ł. S. nie przebywa od wielu lat na terenie tej gminy i nie ma podstaw, aby uznać, że zamierza tam powrócić.
Z analogicznych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Burmistrza Miasta Malborka o ewentualnej właściwości Burmistrza Nowego Stawu jako organu właściwego w sprawie.
W powyższych okolicznościach sprawy uznać należało, że organem właściwym do rozpoznania wniosku Ł. S. o przyznanie pomocy w formie schronienia oraz zasiłku stałego, z uwagi na miejsce pobytu zainteresowanego, jest Burmistrz Miasta Malborka.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.