Postanowienie NSA z 30 listopada 2016 r., I OW 150/16

Sąd

Dnia 30 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 30 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wielkopolskim o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Lubuskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania R. P.

Od orzeczenia

od decyzji Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]

Skład

sędzia NSA Elżbieta Kremer przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska przewodniczący
Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis przewodniczący

Sprawa

w sprawie zwrotu opłaty za uwierzytelnienie dokumentów postanawia: oddalić wniosek.

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 13 lipca 2016 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania R. P. od decyzji Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie zwrotu opłaty za uwierzytelnienie dokumentów.

W uzasadnieniu Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że w dniu 5 maja 2016 r. wpłynęło pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, w którym organ ten wskazał, że "przekazuje sprawę, tj. odwołanie R. P. - Lubuskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wielkopolskim, jako właściwemu organowi do jego rozpoznania".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze w sentencji powyższego pisma wskazało, że przedmiotowe odwołanie dotyczy decyzji Starosty "ustalającej (...) opłatę za uwierzytelnienie dokumentów będących rezultatem pracy geodezyjnej dla działki nr [...], (...) zgłoszonej w dniu 11 sierpnia 2014 r. i zarejestrowanej pod numerem - identyfikator [...], w wysokości 65 zł, zgodnie z dokumentem obliczenia opłaty z dnia 24 września 2014 r. nr [...]".

Z przekazanych wraz z odwołaniem akt sprawy, w tym m.in. z samej zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja Starosty Zielonogórskiego została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku R. P., datowanego na dzień 24 września 2014 r., który wpłynął do Starostwa w dniu 1 października 2014 r., w którym strona wnosi "o zwrot nienależnej opłaty: [...]".

Ponadto w wyniku analizy treści pism i dokumentów zawartych w przekazanych aktach sprawy wynika jednoznacznie, że przedmiotowy Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] obejmował opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, został wystawiony w dniu 24 września 2014 r., w tym samym dniu został przesłany do zainteresowanego pocztą elektroniczną, a wynikająca z niego opłata została dokonana w dniu 25 września 2014 r.

Natomiast ww. wniosek R. P., co prawda datowany jest na dzień 24 września 2014 r., ale został skierowany (złożony) do Starostwa Powiatowego w Zielonej Górze dopiero w dniu 1 października 2014 r., czyli już po uiszczeniu opłaty.

Analizując powyższą sytuację zdaniem Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wielkopolskim należy uwzględnić całość uwarunkowań prawnych związanych z ww. wnioskiem "o zwrot nienależnej opłaty", a wynikających m.in. z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu niezmiennie obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r.

Powołując się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 914) oraz ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) wskazano, że nie powinno budzić wątpliwości, iż nieprzerwanie od dnia wejścia w życie przepisów ustawy o finansach publicznych do dnia obecnego, organami odwoławczymi od decyzji wydanej przez starostę w odniesieniu do należności budżetu powiatu jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Organ nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego Zielonej Górze, że skoro Starosta w decyzji jako podstawę prawną jej wydania wskazał art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to automatycznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjmuje rolę organu odwoławczego w tej sprawie. Zdaniem wnioskodawcy Starosta Zielonogórski bezzasadnie wskazał ten przepis jako jedną z dwóch materialnoprawnych podstaw wydania decyzji administracyjnej w sprawie, gdyż winien wskazać wyłącznie przepisy ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o wskazanie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wielkopolskim jako organu właściwego, wskazując że Starosta Zielonogórski wydał w dniu [...] marca 2016 r., w oparciu o przepisy: art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 40f ust. 1 i ust. 2, art. 40b ust. 1 pkt 3, art. 41b ust. 2 w związku z art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) oraz art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), decyzję ustalającą R. P. oraz K. S. opłatę za uwierzytelnienie dokumentów będących rezultatem pracy geodezyjnej dla działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina N., zgłoszonej w dniu 11 sierpnia 2014 r. i zarejestrowanej pod numerem - identyfikator [...], w wysokości 65 zł, zgodnie z dokumentem obliczenia opłaty z dnia 24 września 2014 r.

W decyzji tej organ błędnie pouczył strony o sposobie zakwestionowania tej decyzji wskazując, że stronom przysługuje prawo wniesienia odwołania w terminie 14 dni do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze za pośrednictwem organu I instancji.

Decyzję organ doręczył stronom postępowania, w tym R. P., który pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. wniósł odwołanie, zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji, zaznaczając w treści odwołania, że Starosta Zielonogórski wbrew wyrokowi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 417/15 błędnie wskazał w pouczeniu organ odwoławczy, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze zamiast Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wielkopolskim.

Odnosząc się do stanowiska zawartego we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że według art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia (w tym organami odwoławczymi) w rozumieniu kodeksu są - w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W rozpatrywanej sprawie taką ustawą szczególną, jest ustawa ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), która w art. 7b ust. 2 pkt 2 wyraźnie stanowi, że w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Starosta Zielonogórski wydając w sprawie decyzję w I instancji, działał jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, o czym stanowi art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, definiujący organizację Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, gdyż podstawą prawną wydanej i zaskarżonej przez stronę decyzji był przepis art. 40f ust. 1 ww. ustawy, w myśl którego w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaj decyzję administracyjną.

Jest to zatem przepis, który ma charakter lex specialis wobec zasady wyrażonej w procedurze administracyjnej (m.in. w treści art. 17 pkt 1 k.p.a.), a jego brzmienie (przepisu art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy) oznacza, że odwołanie od decyzji wydanej przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej w rozumieniu art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, podlega rozpoznaniu przez właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jako organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. a nie przez samorządowe kolegium odwoławcze.

Ponadto wskazano, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne - z uwagi na ich specyfikę - mieszczą się w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy o finansach publicznych i należy je traktować jako niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 o finansach publicznych stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji dotyczących należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa.

Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne, na podstawie której Starosta Zielonogórski wydał zaskarżoną decyzję, stanowi jednakże ustawę odrębną - w stosunku do ustawy finansach publicznych - w rozumieniu art. 61 ust. 1 tej drugiej ustawy. Daje to podstawę do przyjęcia, że przepisem kompetencyjnym dla starosty wydającego decyzję o ustaleniu sporne opłaty jest ww. art. 6a ust. 1 pkt 2b ustawy prawo geodezyjne i kartograficznej, nie zaś art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Starosta działa bowiem w tym przypadku jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie spór zaistniały pomiędzy Lubuskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania R. P. od decyzji Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie zwrotu opłaty za uwierzytelnienie dokumentów.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że kwestia organów właściwych do rozpoznania sprawy została rozstrzygnięta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 417/15, którym po rozpoznaniu skargi R. P. i K. S., uchylona została decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została w wyniku postępowania wywołanego pismem z dnia 24 września 2014 r. (wpływ do Starosty 1 października 2014 r.), a decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organu odwoławczego w dniu 29 kwietnia 2015 r., zatem już po zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897). Zmiana stanu prawnego wywołana wskazaną ustawą nowelizującą nastąpiła bowiem z dniem 12 lipca 2014 r.

Sąd zwrócił uwagę, że z dniem wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z 5 czerwca 2014 r. starosta pozostał nadal organem właściwym w sprawach analizowanych opłat, mimo że jego właściwość w tej materii wynika z innej podstawy prawnej, określającej jego zadania jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, lecz w związku z tym samorządowe kolegium odwoławcze utraciło swoją ogólną kompetencję jako organ wyższego stopnia na rzecz organu właściwego do rozpatrywania odwołań od organów tego typu. Tak więc decyzję z dnia 29 kwietnia 2015 r. wydał organ właściwy rzeczowo do rozpoznania odwołania.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z powyższego przepisu wynika zatem, że ocena prawna i wskazania zawarte w sprawie wszczętej wnioskiem R. P. z dnia 24 września 2014 r. wiążą nie tylko Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim ale również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze jak i Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wielkopolskim aż do prawomocnego zakończenia sprawy. Przepisy prawa po wyroku z dnia 10 września 2015 r. dotyczące właściwości organów nie uległy bowiem zmianie. Zwrócić należy także uwagę, że stosownie do art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Co prawda, moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a., odnosi się co do zasady do treści sentencji wyroku, niemniej jednak prawidłowe jej odczytanie wymaga odwołania się do treści uzasadnienia. Oznacza to w odniesieniu do sądów i innych organów państwowych, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu.

Wobec powyższego, z uwagi na związanie oceną prawną - w zakresie właściwości organu - wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2015 r., wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niezasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.