Postanowienie NSA z 16 listopada 2011 r., I OW 151/11

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

z wniosku Wojewody Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków K. S. z dnia [...] maja 2006 r. i dnia [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r., Nr [...], orzekającej o uznaniu B. S. za właściciela nieruchomości rolnej, położonej w B. oznaczonej jako działka Nr [...] oraz o zwolnieniu z opłaty postanawia: wskazać Wojewodę Wielkopolskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Skład

Sędzia NSA Anna Lech przewodniczący
Sędzia NSA Jan Paweł Tarno przewodniczący
Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek przewodniczący, sprawozdawca
asystent sędziego Małgorzata Penda protokolant

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski wnioskiem z dnia 9 września 2011 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania wniosku K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r., nr [...] orzekającej o uznaniu B. S. za właściciela nieruchomości rolnej, położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 3,94 ha oraz o zwolnieniu z opłaty, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że w sytuacji gdy istnieje już organ, który wydał zaskarżoną decyzję konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy w aktualnym stanie prawnym, któryś z organów administracji rządowej posiada kompetencje w sprawie będącej przedmiotem takiej decyzji i w oparciu o te ustalenia określenie organu wyższego stopnia. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zawartym w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia w sprawach z zakresu administracji nie aktualizuje się, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego (postanowienia NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OW 28/09; z dnia 5 lipca 2011r., sygn. akt I OW 53/11 oraz z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II OW 45/10). W takiej sytuacji organami wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, stosownie do art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zdaniem Wojewody, po wejściu w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, interpretacja odmienna od powyższej pozbawia normatywnego znaczenia przepisy przewidujące w poszczególnych rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej kompetencję wojewody jako organu wyższego stopnia.

Wojewoda Wielkopolski wskazując, że kompetencje w sprawie będącej przedmiotem decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r., nr [...], przekazane zostały staroście uznał, że właściwym organem do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, zgodnie z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.

W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Wojewody Wielkopolskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.

W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę na dotychczasowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naczelnika gminy, wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.) jest wojewoda. Zdaniem Kolegium orzecznictwo NSA wskazuje, że decyzje wydane na podstawie bardzo różnych przepisów regulujących przebieg reformy rolnej i przejmowanie nieruchomości na rzecz Państwa, podlegają albo kontroli sądów powszechnych, albo organów publicznych innych niż samorządowe kolegia odwoławcze (postanowienia NSA z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OW 18/08; z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I OW 45/09; z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 108/08). Kolegium zwróciło uwagę, że z dniem wejścia w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nastąpiło istotne wzmocnienie pozycji wojewody i rozszerzenie jego kompetencji. Z treści art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 tej ustawy wynika domniemanie właściwości rzeczowej wojewody.

Kolegium zaakcentowało, że stosownie do art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (w brzmieniu od 1 stycznia 1999 r. do 15 kwietnia 2000 r.), wojewoda był organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, zatem uznawany był za organ wyższego stopnia w każdej sprawie administracyjnej z zakresu administracji rządowej. Ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268) dokonano nowelizacji powyższego przepisu wskazując, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli przepisy szczególne tak stanowią.

Przywołując treść art. 3 powyższej ustawy Kolegium uznało, że decyzje wydane w okresie od 1 stycznia 1999 r. przez wojewodę nie naruszały przepisów o właściwości. Kolegium wskazało również, że analogiczna sytuacja ma miejsce od dnia 1 kwietnia 2009 r., gdyż art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie zawiera zastrzeżenia "jeżeli ustawy szczególne tak stanowią", co oznacza ogólną właściwość wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej na terenie województwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Z przedstawionych akt administracyjnych oraz stanowisk Wojewody Wielkopolskiego i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wynika, że pomiędzy tymi organami powstał negatywny spór kompetencyjny, który z nich jest organem właściwym do rozpoznania wniosku K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r., nr [...] o uznaniu B. S. za właściciela nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] oraz o zwolnieniu z opłaty.

W punkcie wyjścia należy stwierdzić, że K. S. złożył dwa wnioski o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji: w pismach z dnia [...] maja 2006 r. skierowanego do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu.

W odniesieniu do drugiego z tych wniosków SKO w Poznaniu ostatecznym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] przekazało wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei w stosunku do pierwszego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w związku z uprawomocnieniem się decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], umarzającej w tym zakresie postępowanie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekł o przekazaniu go SKO w Poznaniu. Mając na względzie, że oba wnioski K. S. dotyczą tej samej decyzji administracyjnej, a nadto biorąc pod uwagę datę przekazania pierwszego wniosku SKO w Poznaniu, fakt uprzedniego wydania przez ten organ postanowienia przekazującego wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stanowi przeszkody w rozstrzygnięciu negatywnego sporu kompetencyjnego łącznie w odniesieniu do obu tych wniosków.

Zgodnie z art. 157 § 1 Kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Przepis art. 17 Kpa wskazuje natomiast organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W sytuacji zaś, gdy doszło do zmian w strukturze administracji publicznej w pierwszej kolejności należy ustalić organ, na który przeszła właściwość do orzekania w tego rodzaju sprawie, a następnie określić organ wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 105/04 – ONSA i WSA 2005 r. Nr 4, poz. 81, J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 774).

Decyzja Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1980 r. wydana została na podstawie art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.). Na skutek ostatniej nowelizacji przepisu art. 11 ust. 1 tego dekretu określającego właściwość organu do orzekania w tych sprawach, dokonanej w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), o nabyciu własności nieruchomości oraz o ustaleniu ceny nabycia lub o zwolnieniu od obowiązku jej zapłacenia orzeka starosta. W myśl art. 17 pkt 1 Kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Również art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) określa samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Z kolei ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) stanowi w art. 3 ust. 1 pkt 5, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, a wojewoda – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy – jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że obowiązująca od dnia 1 kwietnia 2009 r. ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie określając wojewodę jako organ wyższego stopnia, w przeciwieństwie do poprzedniej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), nie zawiera już zastrzeżenia "jeżeli ustawy szczególne tak stanowią" (art. 7 pkt 4 ostatnio powołanej ustawy).

Oznacza to, że z dniem 1 kwietnia 2009 r. wojewodowie stali się organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżonych w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Taki kierunek wykładni omawianych przepisów kompetencyjnych w ostatnim orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest już dominujący (por. postanowienia z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt I OW 104/10, z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OW 14/11). Aczkolwiek w orzecznictwie wyrażane były poglądy odmienne wskazujące na właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych (np. w postanowieniach NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II OW 45/10 i z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OW 51/09) z przytoczonych wyżej względów poglądów tych nie można podzielić, chociaż w sprawach w których właściwość taką wskazano jest on obowiązujący.

Przedstawione rozważania prowadzą więc do wniosku, że organem właściwym do rozpoznania wniosków K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 19890 r. [...], wydanej na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jest Wojewoda Wielkopolski. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał więc ten organ jako właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).