Uzasadnienie
I OW 153/17
Pismem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Starosta K. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M. a Starostą K., poprzez wskazanie Wójta Gminy M. jako organu właściwego do odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy w M. z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...].
W motywach pisma wskazano, że przed Starostą K., z wniosku H. B., toczy się postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za szkody powstałe na skutek budowy gazociągu na działce nr [...] obr. W., gm. M. W trakcie postępowania organ zobowiązany jest zgromadzić materiał dowodowy pozwalający ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy właścicielka działki nr [...]obr. W. gm. M. udzieliła dobrowolnej zgody na zrealizowanie inwestycji, czy też jej prawo własności zostało ograniczone w drodze decyzji administracyjnej, a następnie czy zostało ustalone odszkodowanie za szkody powstałe wskutek posadowienia sieci gazowej oraz odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości. Organ jest w posiadaniu potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji Urzędu Gminy w M. z dnia [...] grudnia 1992 r, nr [...]. Z jej treści wynika, iż została ona wydana w trybie art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym "zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymaga zezwolenia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. Wydanie zezwolenia powinno być poprzedzone negocjacjami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie wymienionych prac. Przedmiotowa decyzja zezwalała Komitetowi Budowy Gazociągu we wsi W., Zakładowi Gazowniczemu w K. oraz Wykonawcy zleconemu przez Społeczny Komitet Gazyfikacji na czasowe zajęcie terenu w celu wykonania wykopów i położenia w nich sieci gazowej na nieruchomościach położonych w W., stanowiących własność osób wymienionych w załączniku do decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zajęcie następuje za zgodą mieszkańców, którzy oświadczyli, iż nie będą ubiegać się o odszkodowanie. Decyzja będąca w posiadaniu tutejszego Urzędu nie jest opatrzona klauzulą ostateczności. Brak jest również załącznika do przedmiotowej decyzji, zawierającego wykaz właścicieli nieruchomości objętych decyzją. Starosta K. jest również w posiadaniu potwierdzonego za zgodność z oryginałem protokołu z dnia 14 października 1993 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji komunalnych sieci gazowej we wsi W., z którego wynika, iż oświadczenia mieszkańców zezwalające na wejście w teren znajdują się w posiadaniu Urzędu Gminy M..
Z uwagi na fakt, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] wskazano, iż wejście w teren nieruchomości następuje za zgodą mieszkańców, którzy oświadczyli, iż nie będą ubiegać się o odszkodowanie ww. oświadczenia są częścią materiału dowodowego, na podstawie którego zostało wydane rozstrzygnięcie i również winny być odtworzone. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ zwrócił się z prośbą o udostępnienie akt zakończonych decyzją Urzędu Gminy w M. z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] do Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział w T. Zakład w K., jako właściciela sieci i jednego z adresatów ww. decyzji, jednakże w zasobach spółki odnaleziono jedynie kserokopie przedmiotowej decyzji, bez klauzuli ostateczności i wykazu właścicieli nieruchomości. Akt sprawy zakończonej ww. decyzją brak jest również w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy M. Oryginał decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. pozyskano od syna członka Społecznego Komitetu Gazyfikacji wsi W., jednakże również ona nie jest opatrzona klauzulą ostateczności i brak jest wykazu właścicieli nieruchomości, na których posadowiono sieć gazową. Biorąc pod uwagę fakt, iż decyzja Urzędu Gminy w M. z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] nie zawiera klauzuli ostateczności, co nie pozwala stwierdzić, czy ma ona moc wiążącą; brak jest wykazu właścicieli, których nieruchomości zostały objęte tą decyzją, co wyklucza stwierdzenie, iż działka nr [...] obr. W. gm. M., stanowiąca własność H. B. była jej przedmiotem oraz brak jest wskazanych w protokole z dnia 14 października 1993 r. oświadczeń mieszkańców zezwalających na wejście w teren, nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Starosta K. zwrócił się do Wójta Gminy M. o przeprowadzenie postępowania zmierzającego do odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy w M. z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] zezwalającą komitetowi Budowy Gazociągu we wsi W., Zakładowi Gazowniczemu w K. oraz wykonawcy zleconemu przez Społeczny Komitet Gazyfikacji na czasowe zajęcie terenu w celu wykonania wykopów i położenia w nich sieci: gazowej na nieruchomościach położonych w W., zwłaszcza ustalenie czy ww. decyzja jest ostateczna oraz odtworzenie oświadczeń mieszkańców zezwalających na wejście w teren, o których mowa w protokole z dnia 14 października 1993 r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Urząd Gminy M. stwierdził, iż organem właściwym do odtworzenia przedmiotowych akt jest Starosta K..
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy M. wniósł o wskazanie Starosty K. jako organu właściwego, argumentując, że aktualnie organem właściwym w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i realizacji inwestycji jest starosta. Ponadto odpowiedź Wójta na wniosek zawiera spis akt podlegających przekazaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. i art. 22 K.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.
W pierwszej kolejności należało odnieść do zagadnienia czy spór o odtworzenie akt administracyjnych jest sporem o właściwość lub sporem kompetencyjnym, w rozumieniu powołanych przepisów. W K.p.a. brak jest regulacji dotyczącej sposobu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy lub jej fragmentów, tak jak uczyniono to w Kodeksie postępowania cywilnego oraz w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się trzy zasadnicze poglądy dotyczące sposobu odtworzenia akt administracyjnych.
Według pierwszego z nich, w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729 k.p.c.). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. IV SA 419/98 (Lex nr 47260) i z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1438/96 (Lex nr 45944) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 75/06 (Lex nr 219245).
Według drugiego poglądu, w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1710/08 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/Lu 422/08, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Po 926/08 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Według trzeciego poglądu, zaginiony lub zniszczony dokument winno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyłączając przesłuchania świadków i stron w ramach postępowania, dla którego rozstrzygnięcia treść tego dokumentu ma istotne znaczenie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2006 r., sygn. II OSK 921/05 (Lex nr 275485).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za prawidłowy uważa drugi z przedstawionych powyżej poglądów, to jest, że do postępowania prowadzonego przez organy administracji w przedmiocie odtworzenia akt w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX P.p.s.a.
Drugim zagadnieniem było ustalenie właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu. Zauważyć należy, że zarówno Starosta K., jak i Wójt Gminy M. są organami jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Gmina M. znajduje się w Powiecie K. (por. załącznik do obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z 29 czerwca 2010 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw, M. P. Nr 48, poz. 654). Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (z wyjątkiem spraw opisanych w pkt 2-4, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie) rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do art. 17 pkt 1 k.p.a. Zatem w zakresie gospodarki nieruchomościami oba wskazane wyżej organy, to znaczy Starosta K. i Wójt Gminy M. nie posiadają wspólnego organu wyższego stopnia, to w oparciu o treść art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. właściwym do rozpoznania sporu o właściwość jest sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I OW 128/12).
Przechodząc do istoty sporu w ocenie składu orzekającego NSA w rozpoznawanej sprawie nie można było uznać zasadności wniosku Starosty K., gdyż spór w sprawie jest iluzoryczny. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pokaźna ilość dokumentacji dotyczącej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 1992 r. znajduje się w tych aktach. Należało zatem stwierdzić, że intencją Starosty nie było żądanie wskazania organu właściwego do odtworzenia akt administracyjnych lecz zobowiązanie Wójta do ich skompletowania. Dodać też należy, że postępowanie prowadzone przed Starostą Krakowskim nie jest trybem nadzwyczajnym w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 1992 r., lecz postępowaniem w przedmiocie wypłaty odszkodowania w związku z budową gazociągu. Zatem są to dwie różne sprawy administracyjne, których niewątpliwym elementem wspólnym są okoliczności budowy gazociągu.
Z tych przyczyn wniosek skierowany do sądu administracyjnego, jako niedopuszczalny podlegał odrzuceniu na podstawie art. 4 i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. O zwrocie ze środków Naczelnego Sądu Administracyjnego kwoty 100 złotych uiszczonej przez wnioskodawcę tytułem wpisu sądowego od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.