Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, wnioskiem z dnia 22 października 2008 r., na podstawie art. 11 ust.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 22 § 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 170 ze zm.) wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie a Wojewodą Warmińsko-Mazurskim, dotyczącego rozpatrzenia wniosku W. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gołdapi z dnia [...] grudnia 1971, znak: [...], w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej położnej we wsi M., gromada R., powiat Gołdap.
Jak podniesiono w uzasadnieniu wniosku, wskazaną wyżej decyzją na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej j i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), przejęto na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomość rolną położoną we wsi M., gromada R. powiat Gołdap, o obszarze [...] ha, z zabudowaniami, stanowiącą własność W. A. i A. A. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji zwrócił się do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego pismem z dnia [...] lipca 2008, w imieniu W. M. jego ojciec - Z. M. zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski przekazał powyższy wniosek w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Olsztynie. Przekazanie wniosku uzasadniono tym, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Skoro w odniesieniu do przedmiotowej sprawy brak jest przepisów szczególnych, które stanowiłyby o właściwości wojewody jako organu wyższego stopnia, zgodnie z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego podniosło, że na podstawie art. 5 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy określone w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, zostały przekazane do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Jednak rozdziały 1 i 2, w tym art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, zostały skreślone przepisem art. 58 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Z dniem skreślenia powyższych przepisów (1 styczeń 1992 r.) rejonowe organy rządowej administracji ogólnej przestały być właściwe do wydawania decyzji w omawianych sprawach. Jednocześnie przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do rozstrzygania tych spraw w drodze decyzji. Późniejsze zaś ustawy ustrojowe dotyczące administracji publicznej nie uregulowały kwestii właściwości organów do weryfikacji decyzji ostatecznych w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa wydanych na podstawie wyżej wymienionego przepisu.
W tej sytuacji należałoby zdaniem Kolegium skorzystać z rozwiązania stosowanego już przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozstrzyganiu sporów o właściwość w sprawach dotyczących stwierdzania nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa, wydanych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz.174 ze zm.). Poszukując organu właściwego do stwierdzenia nieważności tych decyzji Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do art. 58 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz.24), przewidującego możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa, za odpłatnością, nieruchomości rolnej, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia, a zachodzą przy tym pewne szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy (np. postanowienie NSA z 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 11/08). Obecnie decyzje w przedmiocie przejęcia nieruchomości na podstawie rzeczonego przepisu wydaje Agencja Nieruchomości Rolnych, do której według przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) należy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w tym także, stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na podstawie decyzji administracyjnych. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest stosownie do art.17 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który winien zostać uznany za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jego oddalenie jako skierowanego do podmiotu nielegitymowanego do występowania w tej sprawie. Wojewoda podniósł, że w treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie nie kwestionuje tego, że Wojewoda nie jest właściwy w sprawie. Natomiast jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Z. M. z dnia [...] lipca 2008r. wskazało obecnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W świetle tego stanu faktycznego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie nie jest w sporze kompetencyjnym Wojewodą Warmińsko-Mazurskim, tylko z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór w rozpatrywanej sprawie powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie a Wojewodą Warmińsko - Mazurskim w sprawie z wniosku W. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gołdapi z dnia [...] grudnia 1971 r., w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej położnej we wsi M., gromada R., powiat Gołdap wydanej na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Należy zauważyć, że spory tego rodzaju były już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który konsekwentnie w takich przypadkach stał na stanowisku, że w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej właściwy jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (vide: postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., I OW 147/08). Pogląd ten skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a., a kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a także gdy w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia.
Podlegające weryfikacji orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gołdapi z dnia [...] grudnia 1971 r. zostało wydane na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Przepis art. 9 ust. 3 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych stanowił, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych -- rejon lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania orzeczenia o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Po zmianie tej ustawy, ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 10, poz. 56), zmieniono tytuł ustawy na ustawę o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Jednolity tekst zmienionej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1989 r., Nr 58, poz. 348. Przepis art. 16 ust. 3 w brzmieniu przyjętym po zmianie stanowił: "O przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu nieruchomości leśnych - dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa".
W związku z przeprowadzoną w 1990 r. reformą administracji na mocy art. 5 pkt 7 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), stwierdzono, że: "Do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzą - określone w ustawach - zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, orzekanie w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa (art. 16 ust. 3)". Ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) z dniem 1 stycznia 1992 r. zmieniono tytuł ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wprowadzając nowy tytuł: "O uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego" oraz uchylono Rozdział 1 i Rozdział 2 zatytułowany "Przejęcie niektórych nieruchomości rolnych i leśnych na własność Państwa", w którym zamieszczony art. 16 ust. 3 odpowiadał pierwotnemu rozwiązaniu przyjętemu w art. 9 ust. 3 ustawy przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. Obowiązująca stała się zatem regulacja zawarta w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 109, poz. 464 ze zm.), która określa zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego oraz zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych lub innych tytułów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta regulacja szczególna wyłącza stosowanie art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Ta regulacja szczególna kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przyznała Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym kompetencje w zakresie nieruchomości rolnych przejmowanych na własność Skarbu Państwa. Ustalenia organu właściwego należy zatem poszukiwać w zasadach ustalania właściwości organu wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych. Według art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego, organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa "Nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi."
Zatem organem wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Skoro zatem żaden z organów występujących w niniejszym sporze kompetencyjnym nie jest właściwy do rozpoznania sprawy objętej sporem, to wniosek o rozstrzygnięcie sporu nie może być uwzględniony i podlega oddaleniu.
Dodać należy, ze skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uznało, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, winno przekazać wniosek organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 K.p.a., bowiem nie stało temu na przeszkodzie postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 lipca 2008 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.