Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...], która przeszła na własność Skarbu Państwa jako wydzielona pod drogę publiczną oraz do złożenia wniosku o odłączenie tej działki z księgi wieczystej o nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych i założenia dla tej działki nowej księgi wieczystej wraz z ujawnieniem w niej praw właścicielskich Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu wniosku podał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału działki położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie numerem [...], gdzie między innymi wydzielono jej część pod drogę publiczną (dz. nr [...]). Przyjmując, że podział wyżej opisanej nieruchomości nastąpił w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), sprawą ujawnienia praw właścicielskich w księdze wieczystej, jak również sprawą ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania powinien zajmować się Starosta S. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1, 2, 3 u.g.n., na działkach gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, w tym przypadku krajową, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.
Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie do treści art. 4 pkt 9 u.g.n., ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie należy przez to rozumieć starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl zaś art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126.
Mając na uwadze treść wyżej powołanych przepisów, w ocenie wnioskodawcy to Starosta S. jest w niniejszej sprawie właściwym organem, który składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne oraz przed którym winno toczyć się zarówno postępowanie zmierzające do uzgodnienia wysokości odszkodowania, jak i w razie, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, jest zobowiązany do ustalenia i wypłacenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro wydzielenie nieruchomości pod drogę krajową nastąpiło na podstawie art. 98 u.g.n., to uregulowanie zapisów w księgach wieczystych, jak również ustalenie i wypłata odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, nastąpić powinny według zasad określonych w tej ustawie.
Ponadto, zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OW 122/11, wydanym w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, to starosta jest właściwym organem, przed którym winno toczyć się zarówno postępowanie zmierzające do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę krajową, jak i w razie, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie jest zobowiązany do ustalenia i wypłacenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Starosta S. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że z przedłożonej przez [...] S.A. z siedzibą w [...] decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wynika, że działka nr [...] stanowiła na dzień wydania tej decyzji własność Skarbu Państwa i znajdowała się w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Decyzja została wydana na wniosek [...] na podstawie art. 93 ust 2 i 4, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 1 u.g.n. W żadnym z elementów w/w decyzji organ ją wydający nie przywołał art. 98 u.g.n., jak również nie wskazał pod drogi publiczne jakiej kategorii zostały wydzielone działki, w tym również działka objęta wnioskiem [...] S.A. Z załącznika do decyzji wynika, iż wydzielona działka [...] o pow. [...] ha przylega do drogi publicznej stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA [...]. Nie wskazano również z jakich dokumentów wynika jej przeznaczenie. Z analizy treści zupełniej księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki [...] obręb [...] jest Skarb Państwa, a zatem nie jest trafne stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 98 u.g.n., z uwagi na to, że zarówno przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2019 r., jak i po jej wydaniu, stanowiła i stanowi własność Skarbu Państwa.
Zatem wniosek w zakresie odłączenia działki [...] z istniejącej księgi wieczystej i założenie dla niej nowej księgi wieczystej z wpisem nowego właściciela, tj. Skarbu Państwa, nie jest uzasadniony. W tym zakresie dotyczy jedynie ujawnienia praw przysługujących Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...]. Ponadto, mając na względzie orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. I OSK 2134/18), decyzja podziałowa winna wyraźnie wskazywać, jakie działki gruntu zostały wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie dróg, z jakiego dokumentu wynika ich przeznaczenie oraz informacje o skutkach prawnych wydzielenia działki pod drogę publiczną. W rozpoznawanej sprawie elementów takich decyzja podziałowa nie zawiera. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie, iż działka nr [...] zostaje wydzielona pod drogę publiczną, a nie zaś, jak w omawianym przypadku być powinno, że działka [...] zostaje wydzielona pod poszerzenie drogi publicznej (działka przylega do drogi krajowej).
W tej sytuacji bezpośredni skutek prawny, określony w art. 98 u.g.n., nie nastąpił, zatem nie będzie miał również zastosowania przepis art. 98 ust. 2 u.g.n., z którego wynika, iż organem właściwym o ujawnienie w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, jest starosta. Wydaje się również, iż w zaistniałej sytuacji nie będzie miał zastosowania także art. 98 ust. 3 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.
Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...].
Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). W świetle natomiast art. 4 pkt 9 u.g.n., ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie należy przez to rozumieć starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa.
W postępowaniu w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena skutków prawnych wydanej w sprawie decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział, ani też ocena jej zgodności z prawem. Niewątpliwe natomiast jest zaistnienie sporu w sprawie, który miał rozstrzygnąć NSA.
Wobec treści wskazanych przepisów należy zgodzić się z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, że to Starosta S. jest w niniejszej sprawie właściwym organem, co wynika z art. 4 pkt 9 u.g.n. Uregulowanie zapisów w księgach wieczystych, jak również ustalenie i wypłata odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, nastąpić powinny według zasad określonych w u.g.n.
Powyższe stanowisko potwierdza pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OW 122/11.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.