Uzasadnienie
Prezydent Miasta S., reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Prezydentem Miasta R. w przedmiocie rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. w dniu 29 lipca 2022 r. przesłał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. zawiadomienie o przekazaniu sprawy z wniosku A. Z. o przyznanie pomocy w formie umieszczenia jej w Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów w R. przy ul. [...]. Przekazując powyższy wniosek Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. powołał się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.s.").
Organ wskazał, iż wprawdzie miejsce zameldowania osoby wnioskującej o umieszczenie w domu pomocy społecznej znajduje się na terenie Miasta S., jednakże – odwołując się do art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360; powoływanej dalej jako "k.c.") oraz orzecznictwa NSA – podkreślił, że sam fakt zameldowania osoby w danej miejscowości nie jest jednoznaczny z tym, że osoba ta w tej miejscowości zamieszkuje.
Wnioskujący organ podniósł, że A. Z. od października 2020 r. przebywała u swojej kuzynki w R. przy ul. [...]. Aktualnie natomiast przebywa w Domu Pomocy Społecznej [...] w C.. Równocześnie wskazano, że ze złożonego przez wyżej wymienioną pisma w sposób jednoznaczny można wywnioskować, że zamierza ona skoncentrować swoje życie w R., w którym to mieście ma jedyną rodzinę, która mogłaby ją odwiedzać i świadczyć ewentualną pomoc. Podkreślono, iż sam fakt ubiegania się o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w R. świadczy, że to właśnie w tym mieście koncentruje się życie zainteresowanej i nie ma ona zamiaru powrotu do miejsca swojego zameldowania.
Ponadto organ zwrócił uwagę że A. Z. obecnie przebywa w Domu Pomocy Społecznej w C.. Co za tym idzie, przyznanie jej owej pomocy skutkowało w przeszłości uznaniem się przez Miasto R. za właściwe przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej wyżej wymienionej.
Mając na względzie powyższe, Prezydent Miasta S., reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., wskazał, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku A. Z. o umieszczenie w domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta R..
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta R., reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., przyznał, iż A. Z. od około dwóch lat przebywała u kuzynki w R..
W ostatnim okresie trafiła do szpitala, a po jego opuszczeniu została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w C. – w gminie sąsiedniej. Zaznaczono, że jej umieszczenie w powyższej placówce nastąpiło na zasadzie umowy cywilnoprawnej, a nie skierowania przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R..
Kwestionując stanowisko wyrażone przez Prezydenta Miasta S. wskazano, iż pobyt zainteresowanej na terenie miasta R. wiązał się ściśle z pogorszeniem jej stanu zdrowia i koniecznością zapewnienia jej pomocy ze strony rodziny zamieszkującej w R., a nie z chęci przeniesienia centrum swoich interesów życiowych na teren tego miasta. Powołując się na dokumentację zgromadzoną w sprawie wskazano, że A. Z. ubiega się o skierowanie do domu pomocy społecznej na terenie R. z uwagi na fakt posiadania w tejże gminie rodziny, która będzie ją odwiedzać i świadczyć jej ewentualną pomoc. W ocenie organu nie można zatem przyjąć, iż miasto R. stało się jej miejscem zamieszkania, albowiem wiele spraw życiowych, w tym majątkowych, wyżej wymienionej pozostaje związanych z miastem S.. W tym kontekście podniesiono, że A. Z. pobiera świadczenie emerytalne z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w K., Inspektoratu w S., a także jest właścicielem nieruchomości na terenie S., gdzie posiada zameldowanie na pobyt stały. Korzystając z usług opieki medycznej na terenie miasta R. posługuje się faktycznym adresem swojego zameldowania na pobyt stały.
Organ uznał, iż zgromadzona dokumentacja nie wskazuje, by A. Z. wiązała swoją przyszłość z miastem R.. Sama zainteresowana nie określiła swojego centrum życiowego, albowiem nie potrafiła go jednoznacznie wskazać.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, iż miejsce zamieszkania wyżej wymienionej na terenie S. pozostaje aktualne. Miasto R. było natomiast wyłącznie miejscem tymczasowego pobytu, związanego z ratowaniem zdrowia i czasowym wsparciem osób z rodziny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie spór ma charakter negatywny i powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.
Przystępując do rozstrzygnięcia tego sporu należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że A. Z. aktualnie przebywa w Domu Pomocy Społecznej [...] w C. należącego do Caritas Diecezji R. na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wobec tego dla rozpoznania sporu o właściwość zaistniałego w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 2a u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu.
Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej zawartej w art. 25 k.c., zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.
O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21).
Wobec tego właściwość miejscową organu do rozpoznania wniosku o umieszczenie wyżej wymienionej w domu pomocy społecznej i ustalenie opłaty za pobyt w takim domu, należy wywieść z art. 101 ust. 2a u.p.s. w związku z art. 25 k.c.
W sprawie bezspornym było, iż zainteresowana, przed rozpoczęciem pobytu w Domu Pomocy Społecznej [...] w C., od października 2020 r. przebywała na terenie miasta R. przy ul. [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to właśnie R. należy uznać za ośrodek osobistych i majątkowych interesów A. Z. przed rozpoczęciem jej pobytu w Domu Pomocy Społecznej [...] w C..
Odnosząc się do argumentacji wysuwanych przez Prezydenta Miasta R., reprezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., podkreślić należy, że fakt zameldowania w danym miejscu nie jest jednoznaczny z miejscem zamieszkania danej osoby. Zameldowanie jest bowiem instytucją prawa administracyjnego i nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Tym samym także okoliczność bycia właścicielem nieruchomości w danym miejscu nie jest wystarczająca do uznania, iż stanowi ono miejsce zamieszkania właściciela w rozumieniu art. 25 k.c. Na zaistnienie przesłanek z powyższego przepisu nie wskazuje również fakt pobierania świadczenia emerytalnego z danego Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie świadczy to bowiem, że osoba ta posiada ośrodek osobistych i majątkowych interesów w miejscu położenia Inspektoratu.
W przedmiotowej sprawie nie sposób uznać jakoby pobyt A. Z. na terenie miasta R. był jedynie czasowy. Prezydent Miasta R. – wskazując, iż przyczyną zmiany miejsca pobytu zainteresowanej był jej pogarszający się stan zdrowia i konieczność zapewnienia jej pomocy ze strony rodziny zamieszkującej w R. – wywodził, jakoby zmiana miejsca pobytu obliczona była jedynie na czas jej rekonwalescencji zdrowotnej.
W tym kontekście wskazać należy, że przyczyny, dla których dana osoba zmieniła miejsce zamieszkania nie stanowią przesłanki warunkującej ustalenie, czy dana miejscowość stanowi miejsce zamieszkania. O tym, czy na gruncie art. 25 k.c. danej osobie można przypisać zamiar stałego pobytu w danej miejscowości, rozstrzyga bowiem to, czy z punktu widzenia typowego obserwatora miejscowość ta stanowi główny ośrodek aktywności życiowej tej osoby (jej osobistych i majątkowych interesów). Kryterium oceny, czy istnieje zamiar stałego pobytu, nie stanowi więc wola wewnętrzna osoby fizycznej, ale sposób przebywania tej osoby w danej miejscowości (Lutkiewicz-Rucińska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, Warszawa 2022, art. 25).
Nie ulega wątpliwości, że zainteresowana jest osobą schorowaną w podeszłym wieku (92 lata). Trudno oczekiwać, że osoba na tym etapie życia zmieniając miejsce zamieszkania będzie kierowała się interesami zarobkowymi, majątkowymi, czy ekonomicznymi. Głównym wyznacznikiem założenia w danej miejscowości swoich interesów osobistych dla takiej osoby będzie właściwe zabezpieczenie jej warunków bytowych związanych z kwestiami zdrowia i opieki. Kierując się powyższymi względami wyżej wymieniona zamieszkała w R. u swojej kuzynki, z której strony mogła liczyć na opiekę. O tym, iż miasto R. stanowiło jej miejsce zamieszkania świadczą kolejne podejmowane przez nią działania, takie jak złożenie wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej w R., co powodowane było możliwością odwiedzin i świadczeniem ewentualnej pomocy ze strony krewnych. Nie sposób pominąć, iż wyżej wymieniona korzystała z opieki lekarskiej na terenie miasta R., wskazując jako miejsce zamieszkania adres przy ul. [...] w R., co jednoznacznie wskazuje w jaki sposób zainteresowana traktowała pobyt w tym mieście.
Tytułem uzupełnienia – mając na względzie podnoszone przez Prezydenta Miasta R. twierdzenia – wskazać należy, że w okolicznościach sprawy nie sposób uznać, by pogorszenie stanu zdrowia było chwilowe i po stosownym okresie rekonwalescencji na terenie miasta R. zainteresowana miałaby wrócić do miasta S.. Z dokumentacji sprawy wynika jasno, iż zainteresowana znajduje się w wieku starczym, jest osobą schorowaną, której stan zdrowia coraz bardziej się pogarsza. Z uwagi na to wymaga stałej pomocy i asekuracji przy wykonywaniu codziennych czynności. Jest niezasadnym wnioskować, iż w takiej sytuacji wyżej wymieniona powróci do sprawności zdrowotnej sprzed kilku lat.
Reasumując powyższe, wskazać należy, iż logicznym jest twierdzenie, że wyżej wymieniona zmieniła pobyt z uwagi na swój stan zdrowia, jednakże okoliczność ta nie świadczy o tym, że zmiana miejsca pobytu nie wypełnia przesłanek zmiany miejsca zamieszkania.
Powyższe okoliczności świadczą o tym, że po opuszczeniu S. aktywność życiowa A. Z. skoncentrowała się w R.. Miejscowość ta stała się zatem miejscem zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 k.c.
W konsekwencji należało przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. Z. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta R..
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.