Uzasadnienie
Wnioskiem z 8 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy Rutki reprezentowany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Rutkach zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Gminy Pszów reprezentowanym przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Pszowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. K. w sprawie umieszczenia w schronisku dla osób bezdomnych.
W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy Rutki, reprezentowany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Rutkach, podniósł, że 17 czerwca 2015 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Rutkach wpłynął wniosek M. K. w sprawie umieszczenia w schronisku dla osób bezdomnych. Prośbę uzasadnił tym, że jest osobą bezdomną, nie posiada stałego meldunku i nie ma możliwości gdziekolwiek zamieszkania w lokalu mieszkalnym. W związku z powyższym przeprowadzono wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalono, że M. K. nie posiada zameldowania, a jego ostatnie stałe miejsce zameldowania to P. [...], ul. [...]. Obecnie nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i jest osobą niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Po raz pierwszy zgłosił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Rutkach w lutym 2015 r. jak osoba wymeldowana z pobyt stałego P. przy ul. [...], twierdząc że przybył w odwiedziny do rodziny, z którą jak ustalono nie utrzymywał żadnego kontaktu od ok. 40 lat i nie przebywał przez ten czas na terenie Gminy Rutki.
Rodzina oświadczyła, że M. K. nie przebywał i nie zamieszkiwał w ich domu, wskazał tylko jako miejsce na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ponadto rodzina nie wyraziła zgody na jego przebywanie w ich domu, ponieważ nie maja warunków i możliwości udzielenia schronienia. Wnioskodawca prowadzi tułaczy tryb życia, przebywa na przystankach autobusowych, na ulicach, śmietnikach, pustostanach, które nie nadają się do zamieszkania. W lutym 2015 r. złożył w Gminie Rutki wniosek o przyznanie zasiłku stałego. W związku z posiadanym nieaktualnym dowodem osobistym został skierowany do Ewidencji Ludności w Gminie Rutki w celu złożenia wniosku o wydanie nowego dowodu osobistego. Ewidencja Ludności w Gminie Rutki przesłała wniosek według właściwości do organu właściwego względem ostatniego zameldowania na pobyt stały, tj. do Miasta Pszów. Burmistrz Miasta Pszów 2 marca 2015 r. wydał dowód osobisty M. K., z którego wynika, że nie posiada żadnego meldunku.
Mając na uwadze treść art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniając sytuacją osobistą wnioskodawcy oraz traktując sprawę jako niecierpiącą zwłoki (bak środków do życia) Ośrodek Pomocy Społecznej w Rutkach wydał decyzje o przyznaniu M. K. zasiłku stałego w wysokości 529,00 zł miesięcznie od 15 lutego 2015 r. bezterminowo. Następnie na podstawie art. 101 ust. 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej przesłano notę obciążeniowa do Ośrodka Pomocy Społecznej w Pszowie jako gminy właściwej według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w celu zwrotu wydatków związanych z wypłatą przyznanego świadczenia. OPS w Pszowie odmówił zwrotu świadczenia argumentując, że nie jest gminą właściwą i jednocześnie podważając uznanie M. K. za osobę bezdomną. OPS w Rutkach nie zgadza się z powyższą opinią. Zdaniem organu wydanie decyzji administracyjnej z zakresu pomocy społecznej, skierowanej do zainteresowanego nie może przesądzać o właściwości gminy, albowiem art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dopuszcza interwencyjny charakter takich rozstrzygnięć, uzasadniając sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie i nieposiadającej żadnych środków do życia.
Natomiast konsekwencją powyższego jest uznanie, że świetle art. 101 ust. 2 wspomnianej ustawy organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do schroniska dla osób bezdomnych i odpłatności za pobyt w schronisku jest OPS w Pszowie, albowiem jest to gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały M. K. Z akt sprawy wynika ponadto, że wnioskodawca przebywał w miejscowości P. od wielu lat, korzystał tam z zasiłku stałego, zasiłku celowego na żywność i innych form pomocy, a orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wodzisławiu Śląskim właściwym ze względu na miejsce zameldowania wnioskodawcy w Pszowie. M. K. był zameldowany w P. przy ul. [...] od 10 lutego 1999 r. do 1 lutego 2015 r. Obecnie nie posiada meldunku i nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorowi i mieszkaniowym zasobie gminy.
Tym samym, zdaniem OPS w Rutkach, wnioskodawca jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej i w spawie zastosowanie ma art. 101 ust. 2 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym organem właściwym do rozpoznania wniosku osoby bezdomnej jest organ właściwy ze względu na miejsce ostatniego stałego zameldowania. Na tej podstawie Kierownik OPS w Rutkach 18 czerwca 2015 r. przesłał wniosek M. K. do OPS w Pszowie celem wydania decyzji o umieszczeniu w schronisku dla osób bezdomnych. OPS w Pszowie 2 lipca 2015 r. zwrócił przekazaną dokumentację wraz z wnioskiem M. K. uznając, że zgodnie z art. 101 ustawy o pomocy społecznej w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacja osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenia, a gmina właściwa ze względu na zamieszkanie albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest zobowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu.
Zdaniem OPS w Pszowie z dokumentacji wynika, że M. K. od lutego 2015 r. do czerwca 2015 r. przebywał w lokalu mieszkalnym w R. przy ul. [...]. Ponadto decyzją z 13 kwietnia 2015 r. Kierownik OPS w Rutkach ustalił uprawnienia strony do świadczeń z pomocy społecznej. Natomiast z treści wywiadu środowiskowego należy przypuszczać, że M. K. opuścił lokal mieszkalny i przebywa w różnych miejscach na terenie Gminy Rutki-Kossaki. OPS w Pszowie zadeklarował, że w sytuacji gdy wnioskodawca znajdzie się w placówce zapewniającej schronienie, Gmina Pszów może być właściwą do ustalenia uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej. Kierownik OPS w Rutkach nie zgodził się z powyższym stanowiskiem, poinformował, że na terenie Gminy Rutki nie funkcjonują żadne instytucje zapewniające schronienie osobom bezdomnym oraz wniósł o wskazanie OPS w Pszowie jako organu właściwego w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Miasta Pszów, reprezentowany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Pszowie, wniósł o wskazanie OPS w Rutkach jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że M. K. na ostatni pobyt stały zameldowany był w P. przy ul. [...] i od kilkunastu lat korzystał z pomocy oraz świadczeń OPS w Pszowie. Prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie utrzymywał kontaktów z rodziną. 30 stycznia 2015 r. OPS w Pszowie pozyskał informację, że M. K. został eksmitowany z mieszkania i odmówił przyjęcia lokalu socjalnego. Do OPS w Pszowie zgłosił się dopiero 13 lutego 2015 r. informując, że wymeldował się z pobytu stałego w Pszowie i postanowił wrócić do rodziny mieszkającej w Rutkach.
Następnie 5 czerwca 2015 r. do OPS w Pszowie wpłynęło pismo OPS w Rutkach z 29 maja 2015 r. wraz z dokumentacją (rodzinnym wywiadem środowiskowym sporządzonym w miejscu pobytu M. K. na terenie Gminy Rutki-Kossaki, decyzją Kierownika OPS w Rutkach z 13 kwietnia 2015 r. o ustaleniu uprawnień M. K. do świadczeń oraz notą obciążeniową wystawioną dla OPS w Pszowie tytułem zwrotu zasiłku stałego). Zdaniem OPS w Pszowie z treści przekazanej dokumentacji wynika, że M. K. od lutego 2015 r. do chwili obecnej zamieszkuje u rodziny w Rutkach, która pomimo trudnych warunków przyjęła go do domu. Z wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca przebywa tymczasowo u rodziny, bez możliwości stałego pobytu, nie ponosi opłat mieszkaniowych oraz odmówił pomocy w formie skierowania do schroniska. Do wywiadu dołączono również oświadczenie A. K. (bratanka wnioskodawcy), w którym zainteresowany oświadcza, że nie wyraża zgody na przebywanie M. K. w domu z powodu trudnych warunków, przy czym zgodził się na sporządzenie w domu wywiadu środowiskowego.
Zdaniem OPS w Pszowie M. K. nie jest osobą bezdomną, albowiem mieszka w domu swojego bratanka. Wnioskodawca może być zagrożony bezdomnością, ale faktycznie nie jest bezdomnym, gdyż przebywa w lokalu mieszkalnym. OPS w Pszowie zaznaczył również, że zgodnie z art. 25 Kodeksu Cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem pobytu stałego. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca w treści oświadczenia złożonego jeszcze w Pszowie 13 lutego 2015 r. wyraził zamiar stałego pobytu w Rutkach, a po przybyciu na miejsce niezwłocznie wystąpił do OPS w Rutkach o przyznanie zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Wydana przez Kierownika OPS w Rutkach decyzja z 13 kwietnia 2015 r. ustalająca prawo do świadczeń w pełni potwierdziła opisany powyżej stan faktyczny i tym samym M. K. należało uznać za mieszkańca Gminy Rutki.
Ponadto OPS w Pszowie podniósł także, że zgodnie z dokumentacją zawierającą wywiad środowiskowy z 17 czerwca 2015 r., która wpłynęła do organu 23 czerwca 2015 r. wynika, że wnioskodawca złożył wniosek o umieszczenie w schronisku dla osób bezdomnych, jednakże bez wskazania konkretnej placówki, do której chciałby się udać. Z treści wywiadu wynikało, że M. K. nie przebywa w lokalu mieszkalnym, nie posiada miejsca zamieszkania i tuła się po różnych miejscach na terenie Gminy Rutki. W związku z powyższym zdaniem OPS w Pszowie organem właściwym w sprawie jest OPS w Rutkach, albowiem organ ten ustalił dla wnioskodawcy uprawnienia do zasiłku stałego ze składką zdrowotną i tym samym wydanie przez OPS w Pszowie decyzji kierującej do schroniska byłoby niezasadne, gdyż oznaczałoby, że jednocześnie dwa organy byłyby właściwe dla ustalenia uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Zagadnienie właściwości miejscowej gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., Poz. 163 ze zm.; dalej jako: "u.p.s."). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Ustawa ta stanowiąc w art. 101 ust. 1, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, nie zawiera legalnej definicji "miejsca zamieszkania".
Z tego powodu zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zatem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki na ogół nie nastręcza trudności, o tyle przy ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa.
Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (vide postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciagnięcie wniosku, że określona miejscowość obecnie jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej.
Ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania osoby fizycznej nie wyklucza w przyszłości zmian w tym zakresie. Zamiar pobytu w obecnym miejscu zamieszkania nie jest bowiem równoznaczny z dążeniem do wieloletniego przebywania w danej miejscowości, czy też z brakiem jakichkolwiek planów co do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania, nie ma zatem wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić miejsce swego dotychczasowego zamieszkania. Jeżeli takie zmiany nastąpią, to będą one miały wpływ dopiero na przyszłą właściwość organów. Okoliczności te nie mogą mieć natomiast żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania wnioskodawcy. W analizowanej kategorii spraw o właściwości miejscowej organu decyduje bowiem obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenie z pomocy społecznej.
Ponadto, rozważenia podlega również kwestia czy M. K. w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznawany za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Innych warunków ustawodawca nie przewidział. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały.
Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią. Należy zatem uznać, że schronisko dla osób bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych.
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że M. K. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu przeznaczonym na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312).
Natomiast w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały M. K. była miejscowość P., organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Burmistrz Miasta Pszów.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.