Uzasadnienie
Pismem z 28 września 2021 r. Wójt Gminy [...] wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] w sprawie wydania decyzji w przedmiocie skierowania na pobyt w mieszkaniu chronionym treningowym, poprzez rozstrzygniecie, że właściwym w sprawie jest Prezydent [...].
W uzasadnieniu wskazał, że Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m [...] uznając się za niewłaściwy przesłał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...] wnioski o pomoc [...], w których wnioskuje ona o przedłużenie pobytu w mieszkaniu chronionym - treningowym przy ul. [...] w [...] w okresie od 19 sierpnia 2021 r. do 30 września 2021 r.
Po przywołaniu brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej: "u.p.s.") wskazał, że ustalając miejsce zamieszkania ubiegającej się o świadczenie [...] należy wskazać, iż od 6 lat mieszka ona w Warszawie, swoją przyszłość wiązała i wiąże z Warszawą. W tym czasie podejmowała pracę w Warszawie, ostatnio w firmie [...] przy ul. [...]. W okresie od maja 2019 r. do maja 2020 r. przebywała na świadczeniu chorobowym a następnie w okresie od listopada 2020 r. do maja 2021 r. na świadczeniu rehabilitacyjnym wypłacanym przez ZUS.
[...] w okresie hospitalizacji w [...] od 14 kwietnia 2021 r. do 23 czerwca 2021 r. jako płatnika składek podała: [...] Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia, jako swój adres wskazała: [...] - [...] ul. [...]. Korzystała również z Poradni Podstawowej Opieki Zdrowotnej mieszczącej się pod adresem: ul. [...] w [...] wskazując tam jako swój adres: [...], ul. [...].
W jej sprawie w Miejskim Zespole Orzekania o Niepełnosprawności przy ul. [...] w [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności.
[...] od 13 września 2021 r. zarejestrowana jest w Urzędzie Pracy m. [...] jako osoba bezrobotna z uprawnieniem do pobierania zasiłku dla bezrobotnych od 13 września 2021 r. do 11 marca 2022 r. wykazując jednocześnie gotowość i zdolność do podjęcia pracy na terenie miasta [...]. Pod wskazanym przez siebie adresem korespondencyjnym: ul. [...],[...][...] odbiera kierowane do niej przesyłki pocztowe.
Ustalając miejsce zamieszkania [...] Wójt wskazał, że [...] jest miejscem, w którym stale realizowała i realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, pracuje, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje korespondencję, jest objęta opieką lekarską, załatwia sprawy urzędowe, w tym w Urzędzie Pracy i itp. Jej czynności życiowe koncentrowały i koncentrują się w Warszawie, która była i jest głównym ośrodkiem jej działalności.
Wójt Gminy [...] wskazał, że [...] nie może być uznana za osobę bezdomną. Ma ona tytuł prawny do domu mieszkalnego położonego w gminie [...][...]. Może swobodnie i bez ograniczeń korzystać z piętra w tym domu, na którym znajdują się trzy pokoje, oddzielna kuchnia i łazienka. Mieszkanie ma zimną i ciepłą wodę, ogrzewanie centralne oraz wyposażone jest w sprzęty do codziennego użytku. Spełnia ono warunki do uznania za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy.
Zatem w przedmiotowej sprawie organ właściwy miejscowo do załatwienia sprawy należy ustalić według treści art. 53 w związku z art. 101 ust. 1 u.p.s. Podstawę ustalenia właściwości miejscowej stanowi art. 101 ust. 1 u.p.s. Właściwość miejscową ustala się według stanu faktycznego, istniejącego w dniu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przyznania świadczeń pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod rozwagę oraz fakt, że miejscem zamieszkania [...] była i jest [...] to właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie jest Prezydent m. [...].
W odpowiedzi na wniosek Prezydent m. [...] wskazał, że wnosi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w przedmiocie skierowania [...] na pobyt w mieszkaniu chronionym treningowym jest Wójt Gminy [...].
W uzasadnieniu wyjaśnił, że 19 sierpnia 2021 r. [...] wystąpiła z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. [...] o przyznanie pomocy w formie skierowania do mieszkania chronionego treningowego w prowadzonego przez Bródnowskie Stowarzyszenie Przyjaciół i Rodzin Osób z Zaburzeniami Psychicznymi "[...]". Podczas przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego 19 sierpnia 2021 r. pracownik socjalny ustalił, że [...] ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały wskazała w miejscowości: [...], gmina: [...], powiat: [...]. Z uwagi na fakt, iż Pani [...] wystąpiła o szczególną formę pomocy, tj. mieszkania chronionego treningowego, którego celem jest zapewnienie usług bytowych oraz oświadczyła, że obecnie nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy istnieje uzasadnione podejrzenie, iż pozostaje ona w kryzysie bezdomności.
W oświadczeniu złożonym w 14 września 2021 r. wnioskodawczym oświadczyła, iż na dzień 22 lipca 2021 r. (dzień przeprowadzania wywiadu w swoim miejscu pobytu, tj. [...]) planuje pozostać tam na stałe. Powyższe stoi w oczywistej sprzeczności ze składanymi oświadczeniami, iż zamieszkuje w [...].
W konsekwencji Prezydent nie mógł uznać, że [...] koncentruje swoje centrum życiowe na terenie m. [...]. Zainteresowana migruje pomiędzy [...], a [...]. Dowodzą o tym przede wszystkim oświadczenia zgromadzone w aktach sprawy. W rodzinnym wywiadzie środowiskowym z 9 lipca 2021 r. przeprowadzonym przez pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...] widnieje informacja, iż klientka wskazała [...] jako swoje aktualne miejsce zamieszkania ze swobodnym dostępem do całego piętra domu, na który składają się 3 pokoje z oddzielną kuchnią, wodą zimną i ciepłą w mieszkaniu, z bardzo dobrymi warunkami mieszkaniowymi. Wówczas pracownicy socjalni tamtejszego Ośrodka - a zatem Wnioskodawcy niniejszego postępowania uznali, iż istniały przesłanki do przyznania Pani [...] zasiłków celowych z budżetu tamtejszej gminy.
Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje przy tym fakt, że [...] bezpośrednio przed zamieszkaniem w mieszkaniu chronionym była hospitalizowana w Instytucie Psychiatrii i Neurologii w [...] przy ul. [...]. Podczas przyjęcia do szpitala wskazała, że doświadczała przemocy ze strony swojego ojca, z którym mieszka, na okoliczność czego okazała wynik obdukcji lekarskiej, a jak wynika z akt sprawy, ojciec zainteresowanej [...] zamieszkuje stale w [...].
Jak wynika bezpośrednio z ustaleń pracownika socjalnego [...] w okresie od 23 czerwca 2021 do co najmniej 9 lipca 2021 r. zamieszkiwała stale właśnie w miejscu swojego urodzenia, tj. w domu w [...], czego konsekwencją było udzielenie ww. pomocy, zgodnie z jej miejscem zamieszkania, tj. przez Wójta Gminy [...].
Prezydent wskazał dodatkowo, że [...] należy uznać za osobę bezdomną w rozumieniu alt. 6 pkt 8 u.p.s., albowiem jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, a zameldowana jest na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Na dzień przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, tj 19 sierpnia 2021 r. [...] przebywała w mieszkaniu chronionym. Mieszkanie chronione nie może być jednak traktowane jako lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów.
Prezydent zwrócił również uwagę, że jak oświadczyła [...], nie ma ona możliwości powrotu do miejsca zamieszkania w [...] właśnie z uwagi na przemoc fizyczną i psychiczną, której doświadcza ze strony ojca. Powyższe stanowi obiektywną okoliczność, dla której nie ma ona możliwości zamieszkania w lokalu, w którym nie tylko jest zameldowana, ale stanowi również jej współwłasność.
Podsumowując Prezydent wskazał, że w jego ocenie miejscem zamieszkania [...], co najmniej od czerwca 2021 roku do dnia zamieszkania w mieszkaniu chronionym na terenie m. [...], gdzie w trybie interwencyjnym udzielono jej schronienia, był jej dom rodzinny w [...]. Już tylko powyższe powoduje, iż tutejszy organ nie może zostać uznany za właściwy w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s.
Niezależnie od powyższego [...] pozostaje osobą bezdomną albowiem w dacie składania wniosku, jak również później, nie zamieszkuje lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, a pomimo, iż jest zameldowana na pobyt stały w lokalu mieszkalnym w [...], nie ma ona obiektywnie możliwości zamieszkania w nim, z uwagi na przemoc, której doświadcza. Powyższe stanowi obiektywną i racjonalną przeszkodę do powrotu ww. do domu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 K.p.a.) rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. II OW 62/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).
Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 12 lit. b. i pkt 7 lit. f rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.
W niniejszej sprawie pomiędzy Wójtem [...] a Prezydentem m. [...] zaistniał negatywny spór o właściwość w sprawie określonej jako wydanie decyzji w przedmiocie skierowania na pobyt w mieszkaniu chronionym treningowym.
Zgodnie z art. 17 ust. 12 u.p.s. zadaniem własnym gminy jest prowadzenie i zapewnienie miejsc w mieszkaniach chronionych. W myśl art. 36 pkt 2 lit. n) u.p.s. świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia niepieniężne w postaci mieszkania chronionego. W art. 53 ust. 3 u.p.s. wskazano, że mieszkanie chronione może być prowadzone przez każdą jednostkę organizacyjną pomocy społecznej lub organizację pożytku publicznego i w zależności od celu udzielania wsparcia prowadzone jest jako mieszkanie chronione treningowe lub mieszkanie chronione wspierane. Decyzję o skierowaniu do korzystania ze wsparcia w mieszkaniu chronionym wydaje się na czas określony (art. 53 ust. 7 u.p.s.).
Decyzja o skierowaniu osoby do korzystania ze wsparcia w mieszkaniu chronionym wydawana jest po dokonaniu uzgodnień pomiędzy pracownikiem socjalnym podmiotu kierującego, pracownikiem socjalnym jednostki organizacyjnej pomocy społecznej prowadzącej mieszkanie chronione lub organizacji pożytku publicznego prowadzącej mieszkanie chronione a osobą ubiegającą się o skierowanie do korzystania ze wsparcia w mieszkaniu chronionym lub jej przedstawicielem ustawowym (art. 53 ust. 9 u.p.s.).
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Pojęcie osoby bezdomnej, na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania.
Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 25 czerwca 2021 r. I OW 310/20).
Dodać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego.
Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że [...] nie przebywa obecnie w lokalu mieszkalnym. Za lokal mieszkalny nie można bowiem uznać mieszkania chronionego. Jak bowiem wynika z art. 53 ust. 11 u.p.s. wsparcie świadczone w mieszkaniu chronionym nie stanowi zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób lub rodzin. Z akt sprawy wynika również, że nie ma ona stałego miejsca zameldowania. Jak podała w oświadczeniu z 19 sierpnia 2021 r. jest wymeldowana z adres w [...], Jest zatem osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji, dla wskazania organu właściwego zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Skoro gminą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały była Gmina [...], organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Wójt Gminy [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.