Uzasadnienie
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa wnioskiem z dnia 31 maja 2017 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Wójtem Gminy Borzęcin w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że J. K. podaniem z dnia 16 marca 2017 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Borzęcinie o skierowanie go do domu pomocy społecznej. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że J. K. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji oraz wymagającą opieki innych osób. Zainteresowany przez około 40 lat był zameldowany na pobyt stały w Krakowie, jednak został stamtąd 7 lat temu wymeldowany. Zamieszkał w domu siostry w Borzęcinie-Jagniówce. Od dnia 30 marca 2017 r. J. K. przebywa w Regionalnym Centrum Rehabilitacji i Pomocy Społecznej w Borzęcinie. W placówce tej został umieszczony w trybie pilnym z uwagi na bardzo zły stan zdrowia. GOPS w Borzęcinie przy piśmie z dnia 28 marca 2017 r. powyższe podanie przekazał według właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, wskazując, że skoro J. K. jest osobą bezdomną, której ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały był Kraków, to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku jest Prezydent Miasta Krakowa.
We wniosku o rozstrzygnięcie sporu Dyrektor MOPS w Krakowie podniósł, że zainteresowany nie jest osobą bezdomną, gdyż jego miejscem zamieszkania jest gmina Borzęcin. W gminie tej od kilku lat stale zamieszkuje. Ponadto uprawnienia emerytalne J. K. przekazywane są na adres w Borzęcinie. Z domu w Borzęcinie został przewieziony w trybie pilnym do Regionalnego Centrum Rehabilitacji i Pomocy Społecznej w Borzęcinie. Powyższe świadczy, że w Borzęcinie J. K. skoncentrował swoją aktywność życiową. Z tych względów organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. K. o skierowanie go do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Borzęcin.
W odpowiedzi na wniosek Kierownik GOPS w Borzęcinie, działający z upoważnienia Wójta Gminy Borzęcin, wskazał, że J. K. jest osobą bezdomną. Zainteresowany tylko gościnnie przebywał w domu siostry w Borzęcinie. Z tych też względów organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu J. K. do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Krakowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.- dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Wójtem Gminy Borzęcin jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku J. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Przystępując do rozpoznania tego sporu, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. - dalej jako "u.p.s."), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Z obu wskazanych przepisów wynika, że do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej właściwą miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o to skierowanie w dacie kierowania tej osoby do domu pomocy.
W sprawie zatem w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie czy J. K. można uznać za osobę bezdomną.
Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
W sprawie bezsporne jest, że J. K. był zameldowany na pobyt stały w Krakowie. Jednak został stamtąd 7 lat temu wymeldowany. Obecnie aktualnym miejscem zamieszkania zainteresowanego jest Borzęcin. W miejscowości tej, a dokładnie w znajdującym się w niej domu pomocy społecznej, J. K. fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe. Tam korzysta z całodobowej opieki, gdyż jest osobą chorą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dom pomocy społecznej spełnia kryteria lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Dom pomocy społecznej służy bowiem zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych. Jednocześnie przebywanie w nim nie może być traktowane jako krótkotrwały pobyt, gdyż spełnia społecznie inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Skoro wymieniony mieszka w lokalu mieszkalnym, to nie ma podstawy do uznania go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.
Oznacza to, że właściwość miejscową gminy w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej należy ustalić według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o takie skierowanie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy na regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że J. K. od dnia 30 marca 2017 r. zamieszkuje w domu pomocy społecznej w Borzęcinie. Miejscowość ta stała się miejscem aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw zainteresowanego. Tym samym Borzęcin jest aktualnym miejscem zamieszkania J. K. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c.
W konsekwencji przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. K. jest Wójt Gminy Borzęcin.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.