Postanowienie NSA z 21 czerwca 2018 r., I OW 16/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 21 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Wiązów o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Wiązów a Wójtem Gminy Nowa Sól w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia sprawy umieszczenia w domu pomocy społecznej T. G. postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Wiązów jako organ właściwy w sprawie.

Skład

sędzia NSA Jolanta Rudnicka przewodniczący, sprawozdawca
sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk
sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz

Uzasadnienie

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wiązowie, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Wiązów, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Nowa Sól w sprawie wskazania organu właściwego do prowadzenia sprawy umieszenia w domu pomocy społecznej T. G. W uzasadnieniu wniosku zwrócono uwagę na okoliczność, że w myśl art. 101 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 z poźn. zm. – dalej "u.p.s."), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejsce zamieszkania określa się na podstawie Kodeksu cywilnego. Tymczasem wszelkie okoliczności wskazują, że miejscem zamieszkania T. G. jest Gmina Nowa Sól.

Wskazano, że zgodnie z normą zawartą w treści art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Podano, że w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że istnieją dwa integralnie złączone składniki miejsca zamieszkania: obiektywny, czyli pobyt stały w danej miejscowości (corpus), oraz subiektywny w postaci uzewnętrznionego zamiaru, woli tego pobytu (animus). Dopiero łączne występowanie tych składników pozwala wskazać daną miejscowość jako centrum życiowej aktywności osoby, w którym koncentrują się jej interesy osobiste i majątkowe. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zaznaczono, że nawet długotrwała przerwa w przebywaniu spowodowana szczególnymi okolicznościami, takimi jak odbywanie kary pozbawienia wolności, odbywanie leczenia, powołanie do służby wojskowej, czy podjęcie studiów w innej miejscowości, nie zmienia miejsca zamieszkania w znaczeniu prawnym. Podkreślono, że w doktrynie dokonuje się rozróżnienia pojęcia "zamieszkanie" od pojęcia "pobyt", oznaczającego fizyczne przebywanie w danym miejscu, bez ustalenia jednak zamiaru stałego pobytu.

Podano, że o ile w przypadku T. G. można mówić, że w chwili obecnej jej pobyt ma miejsce na terenie Gminy Wiązów, o tyle z pewnością jej miejsce zamieszkania nadal znajduje się na terenie Gminy Nowa Sól. Poza tym, na terenie Gminy Nowa Sól znajduje się miejsce stałego zameldowania wnioskodawczyni, które choć samodzielnie nie konstytuuje miejsca zamieszkania osoby fizycznej, to z pewnością w razie wątpliwości jest istotną okolicznością, którą należy brać pod uwagę przy określeniu miejsca zamieszkania. Podkreślono, że miejsca zamieszkania na terenie Gminy Nowa Sól nie niweczy fakt czasowego aktualnego przebywania wnioskodawczym w ośrodku pomocy społecznej w Wiązowie. Wskazano, że T. G. przebywa w Wiązowie czasowo, w związku z leczeniem. Centrum jej interesów życiowych i osobistych pozostało w miejscowości Lubięcin. Czasowe przebywanie w Wiązowie nie zmieniło więc jej miejsca zamieszkania.

W ocenie organu wnioskującego, skoro T. G. posiada zameldowanie na pobyt stały na terenie Gminy Nowa Sól, to jest to dodatkowy element przemawiający za tezą, że jej miejsce zamieszkania nie znajduje się w Wiązowie.

W odpowiedzi na wniosek Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Nowa Sól, działając z upoważnienia Wójta Gminy Nowa Sól, wskazał, że postępowanie administracyjne, na tle którego doszło do powstania sporu kompetencyjnego, zostało zainicjowane wnioskiem Z. G. – J. (córki), która wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy w Nowej Soli o umieszczenie T. G. w Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie.

W ocenie Wójta Gminy Nowa Sól nie jest sporne, że T. G. dobrowolnie zamieszkała w DPS w Wiązowie (z zamiarem pozostania tam) oraz nie przebywa, nie odwiedza miejsca swego zameldowania na pobyt stały (Gmina Nowa Sól).

Organ zgodził się, że w kwestii wyjaśnienia pojęcia "miejsca zamieszkania" należy odnieść się w tej kwestii do art. 25 Kodeksu cywilnego.

Podano, że z informacji pozyskanych od Z. G. wynika, iż jej matka prowadziła w miejscowości Lubięcin jednoosobowe gospodarstwo domowe. T. G. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, choruje na zespół otępienny, co nie rokuje poprawy sytuacji zdrowotnej, a tym samym powrotu do środowiska. Podkreślono, że w związku z tym, iż T. G. jest osobą schorowaną i wymaga stałej opieki, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Wskazano, że z oświadczenia T. G. wynika, iż wyraziła chęć i wolę dalszego pozostania w Domu Pomocy Społecznej. To wiąże się z przeniesieniem jej centrum aktywności życiowej, a jednocześnie oznacza zmianę miejsca zamieszkania. W ocenie Wójta Gminy Nowa Sól za tym stwierdzeniem przemawia również fakt, że T. G. w chwili ubiegania się przez córkę o umieszczenie w DPS w dniu 5 października 2017 r., zamieszkiwała już w miejscowości Wiązów (od 12 czerwca 2017 r.). W ocenie Wójta Gminy Nowa Sól nie jest tak, jak twierdzi GOPS w Wiązownie, że T. G. przebywała w Wiązownie czasowo, w związku z leczeniem. Podkreślono bowiem, że Dom Pomocy Społecznej w Wiązownie nie jest placówką, której działalność ma na celu leczenie osób, lecz jest to jednostka świadcząca usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające osoby wymagające całodobowej opieki, a wola przebywania w DPS w Wiązowie wiąże się z tym, że miejsce to stało się ośrodkiem życia codziennego T. G., w którym skoncentrowane są jej plany życiowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Wiązów a Wójtem Gminy Nowa Sól jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy T. G. w sprawie skierowania jej do domu pomocy społecznej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).

Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania – zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 K.c. – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że T. G. jest zameldowana na pobyt stały w Lubięcinie, ma 88 lat, posiada znaczny stopień niepełnosprawności orzeczony na stałe, jest osobą schorowaną, cierpi na zespół otępienny, nadciśnienie tętnicze, chorobę zwyrodnieniową stawów i kręgosłupa. T. G. wymaga stałej, całodobowej, całkowitej pomocy i opieki, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w miejscu zameldowania – Lubięcinie (określonym w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego jako miejsce zamieszkania). Jak z akt sprawy wynika, T. G. od dnia 12 czerwca 2017 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie. Na oświadczeniu z dnia 16 października 2017 r., jako adres zamieszkania podała adres Domu Pomocy Społecznej w Wiązowie. Uznać zatem należy, że od dnia 12 czerwca 2017 r. centrum jej życiowych spraw przeniosło się do tej właśnie miejscowości. Tam bowiem, nie mogąc z uwagi na stan swojego zdrowia samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, znalazła niezbędną pomoc i opiekę. Wiązów stał się zatem miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw zainteresowanej, a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. W konsekwencji przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy T. G. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta i Gminy Wiązów.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.