Uzasadnienie
Wnioskiem z 10 lutego 2022 r. Burmistrz Ł. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy wnioskującym a Burmistrzem Miasta i Gminy O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. P. o umieszczenie małoletniego K. D. w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 8 listopada 2021. do OPS w O. wpłynął wniosek A. P. o umieszczenie małoletniego K. D. w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży w S., który aktualnie przebywa w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej [...] w O.. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w O. - sygn. akt III Nsm 15/21 – A. P., zam. [...] O., [...] - dnia 25 lutego 2021 r. została ustanowiona opiekunem prawnym dla małoletniego K. D.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. - sygn. akt III Nsm 72/21 z dnia 29 września 2021 r. małoletni K. D. ma zostać umieszczony w domu pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży. Mając na względzie powyższe Burmistrz Ł. wniósł o ustalenie, że organem właściwym do rozpatrzenia ww. wniosku jest Burmistrz Miasta i Gminy O., jako organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego małoletniego.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy O. podniósł, że Gmina O. jest wyłącznie miejscem czasowego pobytu małoletniego i wiąże się z jego czasowym pobytem w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej [...] w O.. Gmina nie posiada innych związków z małoletnim. Opiekun prawny – A. P. zamieszkała w O., ustanowiona dla małoletniego z chwilą opuszczenia placówki zrzeka się nałożonej nań pieczy co zostało potwierdzone w oświadczeniu złożonym w tut. Ośrodku w dniu 22.11.2021 r. Niepodważalnym natomiast jest fakt, że małoletni urodzony w Z. posiada stałe zameldowanie na terenie tamtejszej gminy. OPS Ł. i PCPR Z. kierowały dotychczas małoletniego do placówek i ponosiły za niego odpłatność jako organy właściwe według swoich kompetencji. Tymczasowy pobyt dziecka na terenie innej gminy (m.in. związany z pobytem w placówce) nie powinien się wiązać z przenoszeniem całkowitej odpowiedzialności za to dziecko z gminy właściwej kierującej, tym bardziej odpowiedzialności finansowej. W ocenie organu, zasadnym pozostaje finansowanie pobytu dziecka przez gminę, która od samego początku jest organem właściwym i kierującym oraz stałym w związku z zameldowaniem dziecka i ponoszącym również koszty utrzymania dziecka we wszystkich dotychczasowych placówkach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Ł. a Burmistrzem Miasta i Gminy O., ponieważ oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku o umieszczenie małoletniego K. D. w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży.
Przystępując do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu zwrócić uwagę należy, że o skierowaniu małoletniego do Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży orzekł już sąd powszechny. Postanowieniem z dnia 29 września 2021 r. Sąd Rejonowy w O. III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt III Nsm 72/21, orzekł o umieszczeniu K. D. w Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży. W sytuacji zaś, gdy o skierowaniu do domu pomocy społecznej zadecydował sąd powszechny, z uwagi na związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, rola organów administracji zasadniczo sprowadza się do wykonania tego orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. I SA 1435/98, LEX nr 45762). Nie zwalnia ono przy tym organów z obowiązku wydania określonych przez ustawę o pomocy społecznej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że rozstrzygnięcie sądu powszechnego o umieszczeniu w domu pomocy społecznej niejako pochłania skierowanie, o jakim mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: u.p.s.). Jednakże zupełne wykluczenie możliwości stosowania art. 59 u.p.s. doprowadziłoby do niemożności ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W orzecznictwie coraz wyraźniej prezentowany jest pogląd, że niezależnie od orzeczenia sądu o umieszczeniu w domu pomocy społecznej organy administracji wydają decyzje określone w komentowanym artykule (tak m.in. NSA w postanowieniu z 30 października 2007 r., sygn. akt I OW 78/07).
Ustawa o pomocy społecznej przewiduje dwuetapowe postępowanie administracyjne w sprawie skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności organ gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). Na podstawie tej decyzji zapada kolejne rozstrzygnięcie - decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, którą wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1 ustawy).
W analizowanym przypadku organy pomocowe związane są postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia 29 września 2021 r. i zobowiązane do jego realizacji - poprzez orzeczenie o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży. Mając na uwadze, że w orzeczeniu tym nie wskazano konkretnego domu pomocy społecznej, konieczne jest w tym względzie wydanie decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. Wyboru konkretnego domu pomocy społecznej dokonuje się bowiem już w postępowaniu o skierowanie do takiej placówki (tak również w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 1297/14). W decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej wskazać należy nie tylko profil (typ) domu, ale i konkretną placówkę, w której ma przebywać dana osoba. Jest to warunek ustalenia organu właściwego do wydania decyzji o umieszczeniu osoby zainteresowanej w takiej placówce.
Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Choć ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przez miejsce zamieszkania – zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 K.c. – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Podkreślić jednak należy, że ustalenie to dotyczy osoby fizycznej, mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Natomiast w odniesieniu do osób ograniczonych w tej zdolności lub jej nieposiadających, zastosowanie ma art. 27 K.c., z którego wynika, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.
W niniejszej sprawie ustanowiona została opieka prawna dla małoletniego K. D., a funkcję opiekuna prawnego powierzono A. P. zamieszkałej w O. Wobec tego, to według miejsca zamieszkania opiekuna należy w niniejszej sprawie ustalać właściwą miejscowo gminę. Skoro zatem opiekun prawny małoletniego mieszka na terenie O. to tym samym, jako organ właściwy w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży, należało wskazać Burmistrza Miasta i Gminy O..
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.