Uzasadnienie
Wnioskiem z 15 listopada 2022 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając z upoważnienia Burmistrza Gminy K., wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy K. a Wójtem Gminy P.w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. W. o udzielenie pomocy finansowej oraz zapewnienie schronienia.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 31 października 2022 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. przekazał sprawę o udzielenie pomocy H. W. (zwana również "wnioskodawczynią") przebywającej w Szpitalu [...] w [...] do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. uznając, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, dalej "u.p.s.") właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Wnioskodawca wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że H. W. jest obecnie osobą bezdomną, a jej ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest: P., ul. [...]. H. W. zwróciła się o pomoc finansową na zakup środków czystości i ubrań oraz o zapewnienie schronienia po wyjściu ze szpitala [...], gdzie leczona była w związku z chorobą [...]. Pracownik socjalny szpitala przesłał wywiad do rozpatrzenia przez GOPS w P., wskazując formę i zakres proponowanej pomocy, tj. świadczeń pieniężnych i niepieniężnych oraz właściwy podmiot do przyznania pomocy w tej sprawie.
Przed pobytem w szpitalu wnioskodawczyni przebywała na terenie gminy K. wraz z partnerem X. K. oraz dwójką małoletnich dzieci M. K. i K. K. (co do których mają ograniczoną władzę rodzicielską). Rodzina była objęta usługą asystenta rodziny w Gminie P. Od dnia 23 sierpnia 2021 r. okresowo rodzina wnioskodawczyni została objęta usługą asystenta rodziny w Gminie K. Początkowo wnioskodawczyni zamieszkiwała w W. wraz z dziećmi, podczas gdy X. K. przebywał w [...]. Od grudnia 2021 r. wnioskodawczyni przebywała wraz z dziećmi oraz konkubentem X.K. K. pod adresem K., [...] i nie korzystali z pomocy finansowej GOPSu w K. Od dnia 4 sierpnia 2022 r. małoletnie dzieci mieszkają z ojcem X. K. w wynajmowanym wyłącznie przez niego mieszkaniu w K. przy [...]. Zgodnie z informacją asystenta rodziny X. K. zadeklarował, że nie będzie wiązać się z matką swoich dzieci H. W., a po opuszczeniu przez nią Szpitala [...] nie ma możliwości, aby z nimi zamieszkała (na co złożył pisemne oświadczenie).
W ocenie Burmistrza Gminy K., bezspornym jest, iż H. W. obecnie przebywająca na leczeniu [...] w Szpitalu [...] w [...] od 11 sierpnia 2022 r. jest osobą bezdomną i posiadającą ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały na terenie Gminy P. tj. P., ul. [...], do którego nie może powrócić. Oznacza to, że zgodnie z art. 101 ust 1 u.p.s do rozpoznania wniosku pomocowego H. W. organem właściwym jest Wójt Gminy P., a nie Burmistrz Gminy K. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy P. reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wskazał, że H. W. od [...] jest wdową. Ze związku małżeńskiego z D. W. urodziła córkę D.. D. W. z pierwszego związku małżeńskiego z Z. W. miał dwoje dzieci: córkę A. ur. [...] r. oraz syna M. ur. [...] r.
H. W. wraz z X. K. tworzyli związek konkubencki z którego urodziło się dwoje dzieci: córka M. (ur. [...] r.) oraz syn K. (ur. [...] r.). Do dnia [...] czerwca 2021 r. H. W. wraz z konkubentem i dziećmi mieszkała w P. przy ul. [...]. Po tej dacie musiała opuścić zajmowany dom z uwagi na fakt, iż prawo do tego budynku na drodze sądowej otrzymały dzieci z pierwszego małżeństwa D. W. tj. A. W. i M. W.. Wnioskodawczyni oraz pełnoletnia córka D. otrzymały spłatę z majątku należnego im po zmarłym. Po opuszczeniu domu, wnioskodawczyni wyprowadziła się wraz z małoletnimi dziećmi z Gminy P. i zamieszkała u swojej siostry na terenie Gminy K.. H. W. nie wymeldowała się z adresu P. ul. [...], nie wymeldowali jej również obecni właściciele domu.
X.K. został pozbawiony wolności na okres [...] r. do [...] r. przebywał w Zakładzie Karnym w [...], resztę kary, tj. do [..] listopada 2021 r. odbywał w dozorze elektronicznym w miejscu zameldowania tj. P. ul. X. W dniu 3 grudnia 2021 r. X. K. wyprowadził się z P. i zamieszkał z H. W. oraz dziećmi w K., [...].
W dniu 26 października 2022 r. Szpital [...] w [...] przekazał według właściwości miejscowej do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. kwestionariusz wywiadu środowiskowego z dnia 21 października 2022 r. wraz z załącznikami dotyczącymi przyznania pomocy finansowej oraz zapewnienia schronienia H. W. zameldowanej na pobyt stały w P., a przebywającej na terenie Gminy K. W ocenie Wójta Gminy P., H. W. do dnia 11 sierpnia 2022 r. kiedy została przyjęta do Szpitala [...] w A. przebywała na terenie Gminy K. i tam koncentrowała swoje życie osobiste i rodzinne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 - dalej zwanej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy wnioskodawcą Burmistrzem Gminy K. a Wójtem Gminy P., ponieważ oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku H. W. z 21 października 2022 r. o przyznanie pomocy finansowej oraz zapewnienie schronienia.
Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma przepis art. 101 ustawy o pomocy społecznej określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie NSA z 18 grudnia 2020 r., I OW 177/20).
W sytuacji zaś osoby bezdomnej należy odnieść się do art. 6 pkt 8 u.p.s, wskazującego że za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Jak słusznie zauważył Burmistrz Gminy K. w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienie NSA z 6 listopada 2019 r., I OW 143/19).
Na gruncie niniejszej sprawy kluczowe jest zatem ustalenie, czy H. W. można uznać za osobę bezdomną w świetle art. 6 pkt 8 u.p.s.
Jak wynika z akt sprawy H. W.jest zameldowana na pobyt stały w P. przy ul. [...]. Adres ten podała również w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z 21 października 2022 r. W wywiadzie tym, wnioskodawczyni wskazała, że jest osobą bezdomną, samotnie gospodarującą, która po wyjściu ze szpitala nie ma gdzie mieszkać i prosi o zapewnienie jej schronienia. H. W. wniosła o zasiłek celowy w wysokości 400 zł. na zakup środków czystości i ubrań, prosząc o jego przesłanie przekazem pocztowym na adres Szpitala [...] w [...], w którym przebywała na leczeniu. Wnioskodawczyni podała też, że w trakcie pobytu w szpitalu, dziećmi zajmuje się partner, który "nie zgadza się by wróciła do mieszkania partnera w K., jedynie może widywać dzieci".
Zgodnie z informacją Asystenta Rodziny z 7 listopada 2022 r., od dnia 4 sierpnia 2022 r. dzieci wnioskodawczyni mieszkają ze swoim ojcem X.K w wynajętym przez niego mieszkaniu w K. przy ul. [...]. Z powyższej informacji Asystenta, jak również z pisemnego oświadczenia X.K. z 8 listopada 2022 r. wynika, że nie zamierza on ponownie zamieszkać z H. W..
Wobec tego, że H. W. i A. K. nie są małżeństwem, H. W. nie przysługuje żaden tytuł uprawniający ją do najmowanego przez X.K. lokalu mieszkalnego. Zgodnie bowiem z art. 6801 § 1 Kodeksu cywilnego, małżonkowie - bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe - są najemcami lokalu, jeżeli nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa. Dotyczy to również sytuacji, gdy umowę najmu podpisuje jedynie jeden z małżonków.
Powyższe oznacza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że H. W. jest osobą bezdomną, w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W tej sytuacji, zastosowanie znajduje art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym, organem właściwym miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ustalenia organu wskazują zaś, że miejscem zameldowania H. W. na pobyt stały jest P. Zatem za organ właściwy w sprawie należało uznać Wójta Gminy P. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.