Uzasadnienie
Prezydent Miasta Wrocławia wnioskiem z dnia 11 października 2011 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego Wrocław-Fabryczna w sprawie stwierdzenia przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent podał, iż 3 listopada 2008 r. Straż Miejska Wrocławia na podstawie art. 130a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) wydała dyspozycję usunięcia pojazdu nr [...] marki Volkswagen Polo nr rej. [...], którego właścicielem był M. P. zam. we Wrocławiu.
Na podstawie obowiązującego wówczas art. 130a ustawy w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów Straż Miejska zawiadomiła właściciela o usunięciu pojazdu pouczając o treści art. 130a ust. 10 ustawy, a następnie pismem z dnia 13 maja 2009 r. wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław-Fabryczna o stwierdzenie przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.
Naczelnik Urzędu Skarbowego pismem z dnia 12 czerwca 2009 r. zwrócił powyższe pismo Straży Miejskiej powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06, stwierdzający, iż art. 130a ust. 10 oraz ust. 11 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym są niezgodne z wymienionymi w nim przepisami Konstytucji RP.
25 maja 2011 r. Straż Miejska Wrocławia przesłała powyższe dokumenty wraz z pismem do Prezydenta Miasta Wrocławia w celu przeprowadzenia dalszego postępowania powołując się na nowelizację ustawy dokonaną w lipcu 2010 r.
Następnie 1 czerwca 2011 r. Prezydent zwrócił wniosek Straży Miejskie stwierdzając, iż nie może kierować do sądu sprawy dot. tego pojazdu, gdyż już stał się on z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.
W tym stanie rzeczy Straż Miejska Wrocławia w dniu 16 czerwca 2011 r. przesłała zgromadzoną dokumentację do Urzędu Skarbowego Wrocław-Fabryczna. Dokumentację tę Naczelnik Urzędu Skarbowego przy piśmie z dnia 31 sierpnia 2011 r. zwrócił Straży Miejskiej we Wrocławiu, zaś Straż przesłała ją z powrotem do Urzędu Miasta Wrocławia.
Zdaniem Prezydenta Miasta Wrocławia zwrócenie sprawy przez Naczelnika Urzędu Skarbowego nie było zasadne, z następujących powodów.
Pojazd został usunięty z drogi dnia 3 listopada 2008 r. i zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nieodebrany przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy, tj. do dnia 4 maja 2009 r., uznany zostaje za pojazd porzucony, który w tej dacie z mocy ustawy przechodzi na rzecz Skarbu Państwa. Przywoływany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. ma według organu stanowić jakoby podstawę do braku kompetencji w zakresie przepadku przedmiotowego pojazdu. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku wyraźnie orzekł, iż art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym ustanawiający przepadek pojazdu z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa oraz ust. 11 pkt 3 tegoż przepisu, ustanawiający dyspozycję wydania aktu wykonawczego regulującego tryb przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa "tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej", tj. 12 czerwca 2009 r. Wobec powyższego 4 maja 2009 r., tj. w chwili upływu 6-miesięcznego terminu od usunięcia przedmiotowego pojazdu obowiązywał zakwestionowany art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, którego moc prawna w tym terminie znajduje oparcie w przywołanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego.
Skoro więc moc zakwestionowanego ówczesnego art. 130a ust. 10 została utrzymana, to należy stwierdzić, iż na jego podstawie z upływem 6-miesięcznego terminu dnia 4 maja 2009 r. z mocy prawa nastąpił przepadek przedmiotowego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Organem właściwym i kompetentnym do stwierdzenia przepadku i podjęcia ewentualnego postępowania wykonawczego w tej sprawie jest Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław-Fabryczna. W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może być mowy o stosowaniu do przedmiotowej sprawy znowelizowanego art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, według którego starosta (tj. Prezydent Wrocławia na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) występuje w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu. Przepadek pojazdu nastąpił bowiem z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie utrzymanego w mocy wcześniejszego brzmienia art. 130a ust.
10. Nie może więc Prezydent Wrocławia ani wystąpić o przepadek do sądu zgodnie z obecnym brzmieniem art. 130a ust. 10, gdyż przepadek ten już nastąpił, ani też prowadzić w tej sprawie żadnego postępowania gdyż organem właściwym w myśl utrzymanego przez Trybunał brzmienia art. 130a ust. 10 oraz ust. 11 pkt 3 w przedmiotowym przypadku jest Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław-Fabryczna.
Wspomniana wcześniej ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018), która w art. 1 pkt 10 lit. j/ wprowadziła nowe brzmienie art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym weszła w życie dnia 4 września 2010 r., a więc ponad rok po dokonaniu się przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w swym orzeczeniu (sygn. akt P 4/06) jednoznacznie stwierdził, iż "odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów ma ten skutek, że w okresie dwunastu miesięcy od ogłoszenia wyroku TK w organie promulgacyjnym (Dz. U.) przepisy te (o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę), mimo że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności, winny być przestrzegane i stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające".
Wobec powyższego Prezydent stwierdza, że nowelizacja art. 130a mająca miejsce dopiero 22 lipca 2010 r. nie ma wpływu na fakt dokonania się przepadku pojazdu w przedmiotowej sprawie na rzecz Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie postępowanie powinien więc prowadzić Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław-Fabryczna na podstawie poprzedniego brzmienia art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Organ powołał się na przepis art. 11 ust. 1 przywoływanej już ustawy z dnia 22 lipca 2010 r., zgodnie z którym "w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu". W przypadku pojazdu marki Volkswagen Polo o nr rej. [...] bieg 6-miesięcznego terminu upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, wobec czego a contrario nie można w tej sprawie orzec przepadku na rzecz powiatu i co za tym idzie Prezydent Wrocławia nie będzie organem właściwym w tej sprawie.
Organ stwierdza, iż Trybunał Konstytucyjny utrzymując w mocy przez okres 12 miesięcy art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zawierający delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania aktu wykonawczego określającego tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa stwierdził jednocześnie, iż "tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa został, na podstawie art. 130a ust. 11 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym, określony w § 8 rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów, zgodnie z którym orzeczenie o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa wydaje naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Orzeczenie, o którym mowa w § 8 rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów, ma wyłącznie deklaratoryjny charakter. Naczelnik, wydając takie orzeczenie, bada jedynie, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki formalne".
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowym przypadku, w którym doszło do przejścia własność na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa, zaniedbane zostało jedynie wydanie deklaratoryjnego orzeczenia stwierdzającego, iż przepadek nastąpił ex lege. W takim wypadku nie ma jakichkolwiek podstaw, aby uznać Prezydenta Wrocławia za kompetentnego i właściwego w sprawie stwierdzenia nastąpienia przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.
Pogląd powyższy znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 924/07 stwierdził jednoznacznie, że "po pierwsze – pojazd usunięty z drogi i nieodebrany staje się własnością Skarbu Państwa w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia z mocy samego prawa. Po drugie zaś – decyzja właściwego urzędu skarbowego o stwierdzeniu nabycia z tą chwilą własności pojazdu nie ma charakteru konstytutywnego, lecz wyłącznie deklaratoryjny, skoro potwierdza tylko to, co nastąpiło z mocy prawa". W przedmiotowej sprawie nastąpiło zatem przejście własności pojazdu z mocy samego prawa na Skarb Państwa na podstawie utrzymanego w mocy ówczesnego brzmienia omawianych przepisów. Nie została jednak wydana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław-Fabryczna deklaratoryjna decyzja stwierdzająca fakt przejścia własności. Tego typu zaniedbanie ze strony właściwego w sprawie organu nie może stanowić podstawy do twierdzeń, iż właściwym jest Prezydent Wrocławia, który nie ma żadnych kompetencji w zakresie postępowania w sprawie przedmiotowego pojazdu, który obecnie ex lege stanowi własności Skarbu Państwa.
Wobec powyższego Prezydent stwierdza, że organem właściwym w tej sprawie jest Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław-Fabryczna.
W odpowiedzi na wniosek Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław-Fabryczna stwierdził, iż w sprawie niniejszej spór nie istnieje.
Zdaniem Naczelnika odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny ustawy mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oznacza, że z dniem 11 czerwca 2009 r. naczelnicy urzędów skarbowych utracili właściwość do orzekania w tych sprawach. Z tego względu Naczelnik Urzędu Skarbowego pismem z dnia 12 czerwca 2009 r. zwrócił wniosek Straży Miejskiej.
Postępowanie w sprawie orzeczenia o przejściu z mocy prawa własności pojazdu marki Volkswagen Polo nie zostało wszczęte dlatego też Naczelnik Urzędu Skarbowego nie mógł formalnie zakończyć takiego postępowania wydając decyzję o umorzeniu.
Do dnia utraty mocy obowiązującej przepisów wyznaczających właściwość naczelników urzędów skarbowych, organy te były właściwe w tych sprawach, natomiast organami takimi nie były odpowiednie organy jednostek samorządu terytorialnego. Na gruncie nowych uregulowań prawnych w tym zakresie, organy samorządowe także nie są do tego uprawnione, albowiem na podstawie art. 10 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) organom tym przysługuje jedynie prawo zwrócenia się do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu. Istnieje zatem zasadnicza różnica pomiędzy wcześniejszymi regulacjami a aktualnie obowiązującymi. Rzekomy spór dotyczy sytuacji, gdy jeden organ utracił kompetencję, a drugi jej nie nabył. Sytuację tę dodatkowo komplikuje okres pomiędzy utratą mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów a wprowadzeniem nowych unormowań, jest to okres 13 miesięcy, gdyż w dniu 3 września 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018).
Artykuły 11 oraz art. 12 § 2 cytowanej ustawy wskazują, iż w sprawach dotyczących pojazdów, w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejścia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, przepadek pojazdów na rzecz powiatu orzeka sąd właściwy dla miejsca, z którego usunięto pojazd.
Powołując się na powyższe uregulowania pismem nr EA/726-548/242762/2011/BI z dnia 31 sierpnia 2011 r. Naczelnik zwrócił kolejne pismo Straży Miejskiej Wrocławia, albowiem pismo w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdu marki Volkswagen o nr rej. [...] wpłynęło dnia 20 czerwca 2011 r., tj. pod rządami przepisów, na podstawie których przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu, a sprawy przekazuje się właściwym starostom.
Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław-Fabryczna wskazuje nadto, iż sprawy, które były kierowane przez Straż Miejską Wrocławia do tutejszego organu zwracane były pismem, w sprawie nie wydano postanowienia o przekazaniu akt sprawy, a w myśl nowych przepisów również zawiadomienia zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a.
Naczelnik zwraca także uwagę na to, iż Prezydent Miasta Wrocławia wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu w sytuacji, gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław-Fabryczna w związku z upływem terminu wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w dacie 11 czerwca 2009 r. nie był już uprawniony do orzekania w sprawie, pomimo iż wskutek upływu terminu 6 miesięcy własność rzeczy przeszła na rzecz Skarbu Państwa.
Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław-Fabryczna w takim stanie rzeczy nie istniały podstawy do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu, albowiem spór taki nie zaistniał. Na gruncie obowiązującego prawa w dniu 12 czerwca 2009 r. żaden z organów nie był uprawniony do takiego orzekania, z uwagi na fakt, iż Naczelnik Urzędu utracił swoją właściwość na skutek niekonstytucyjności przepisów, a Prezydent z uwagi na brak kompetencji. Jedyną wątpliwość może budzić relacja pomiędzy nabyciem z mocy prawa przez Skarb Państwa porzuconego pojazdu a koniecznością wydania w tej sprawie decyzji na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z obowiązującym przed dniem 11 czerwca 2009 r. artykułem 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1377).
Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego właścicielem pojazdu jest Skarb Państwa natomiast Naczelnik Urzędu Skarbowego utracił prawo do orzekania w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: podstawę do orzekania w tej sprawie stanowią przepisy art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a., przewidujące kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej.
Do negatywnego sporu kompetencyjnego dochodzi wówczas gdy w sprawie załatwianej aktem administracyjnym, najczęściej decyzją, za niewłaściwe uznają się zarówno organ jednostki samorządu terytorialnego jak i organ administracji rządowej.
W niniejszej sprawie do negatywnego sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. – jak trafnie stwierdził Naczelnik Urzędu Skarbowego – nie doszło.
Należy zważyć, iż po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06 obowiązywał jeszcze przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377), który przewidywał właściwość naczelnika urzędu skarbowego do orzekania o przejęciu pojazdu przez Skarb Państwa.
Postępowanie w sprawie przejęcia wszczynane było z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 61 § 3 reguluje datę wszczęcia postępowania na wniosek strony stanowiąc, iż jest nią dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Ponieważ ustawa wprost nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie stwierdzono, iż za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność w postępowaniu. Taką pierwszą czynnością, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu.
Jak wynika z nadesłanych materiałów w sprawie zarówno Straż Miejska jak i oba organy nie uznające swej właściwości nie podjęły żadnej czynności procesowej ograniczając się do przesyłania materiałów. Zatem należy uznać, iż w sprawie tej nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, o którym mowa w § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 października 2007 r.
Znowelizowany ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) przepis art. 130a ust. 10 wprowadza legitymację starosty do wystąpienia do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu usuniętego z drogi na rzecz powiatu.
Przepis ten – zgodnie z art. 16 noweli – wszedł w życie z dniem 4 września 2010 r. Sytuację zaistniałą w tej spawie regulują natomiast przepisy intertemporalne noweli. W niniejszej sprawie będzie mieć zastosowanie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. zmieniającej ustawę – Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, iż w przypadkach, w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (a tak było w tej sprawie) i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa przepis art. 11 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 11 z kolei przewiduje obligatoryjne wystąpienie przez starostę z wnioskiem o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu.
Z powyższych regulacji wynika w sposób oczywisty, że w aktualnym stanie prawnym żaden z organów administracji nie może prowadzić postępowania administracyjnego, gdyż sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w postępowaniu wszczętym na wniosek właściwego starosty.
Nie zachodzi także potrzeba umorzenia postępowania, o czym stanowi art. 12 ust. 1 noweli z dnia 22 lipca 2010 r., gdyż postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, a zatem zbędne jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 k.p.a.
W takiej sytuacji kiedy sprawa ma charakter cywilnoprawny wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niedopuszczalny i podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 63 i art. 193 p.p.s.a.
Należy dodać, iż o potrzebie wydanie orzeczenia przez sąd także w takim przypadku jak w niniejszej sprawie opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 27/11 (dostępny w Internecie cbois.n.s.a.gov.pl/doc).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zaś o zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 pkt 1 p.p.s.a.