Uzasadnienie
Pismem z [...] października 2021 r., znak: [...], Prezydent Miasta L. (Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta C. (Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w C.) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. J. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta L. stwierdził, że dla rozpoznania zaistniałego sporu o właściwość istotne znaczenie ma art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm., dalej jako "u.p.s."), który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca. Jest ono ustalane według kryteriów przewidzianych w art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z poglądami doktryny prawa, na konstrukcję miejsca zamieszkania osoby fizycznej składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus).
Oba te elementy muszą występować łącznie. O stałości pobytu osoby fizycznej na danym terytorium decyduje przede wszystkim takie jej przebywanie, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zamiaru pobytu w danej miejscowości nie ustała się jedynie w oparciu o oświadczenia zainteresowanej osoby. Nie ma być to więc tylko wola wewnętrzna, lecz także wola dająca się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. W świetle niniejszej sprawy, w ocenie organu, takie przesłanki nie zaszły.
Utożsamianie centrum życiowego i deklaracji stałego pobytu L. J. u swojego bratanka w L., zdaniem organu, stanowi nadinterpretacją ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. Jak wynika z pisma nadesłanego przez G. J., bratanka L. J., to na terenie miasta C. koncentruje się jej centrum życiowe. Fakt przebywania wnioskodawczyni w L., w miejscu zamieszkania bratanka, wynika tylko i włącznie z działań podejmowanych przez rodzinę wnioskodawczyni, aby zapewnić jej tymczasową opiekę, której wymaga z uwagi na stan zdrowia. Okoliczności powyższe świadczą o tym, że aktywność życiowa L. J. skoncentrowana jest w dalszym ciągu w C. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że przesłanki miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) w odniesieniu do L. J. nadal spełnia miasto C. Sam fakt przebywania wnioskodawczyni w L. nie wskazuje na zamiar przebywania w nim na stałe, czyniąc z niego aktualne miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego.
Skoro właściwość miejscową gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie jest C., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku L. J. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta C. W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z [...] listopada 2021 r., Prezydent Miasta C. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta L. jako organu właściwego w sprawie.
Organ podał, że [...] maja 2021 r. wpłynęło pismo Samodzielnego Publicznego Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w C. Nr L.dz. [...] wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego w C. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt [...] o umieszczeniu L. J. w domu pomocy społecznej o profilu ogólnym bez jej zgody.
Z zaświadczenia lekarza psychiatry SPWSzS w C. z [...] czerwca 2021 r. wynika, że L. J. ma 94 tata, zdiagnozowano u niej otępienie BNO F03, organiczne zaburzenia urojeniowe. Pierwszy raz była hospitalizowana [...] lutego 2021 r., łączny czas hospitalizacji wynosił cztery miesiące. Główne powody hospitalizacji to zaburzenia urojeniowe i zachowania. Po leczeniu wnioskodawczyni została skierowana do Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego Psychiatrycznego w C. z powodu braku opieki. Z zaświadczenia ZOLP z [...] lipca 2021 r. [...] wynika, że w Zakładzie przebywała od [...] marca 2021 r. do [...] czerwca 2021 r. Następnie została wypisana pod opiekę kuzyna, G. J., który oświadczył, że zapewni jej całodobową opiekę. Kuzyn wnioskodawczyni nie podał adresu, pod który ją zabrał.
W dniu [...] lipca 2021 r. G. J. odwiedził MOPR w C. i złożył oświadczenie, że zapewnia opiekę swojej cioci i wystąpi do sądu o zmianę postanowienia w sprawie umieszczenia jej nie w DPS, lecz w ZOL. W dniu [...] lipca 2021 r. do organu wpłynęło pismo L. J. wysłane z L. informujące, że przebywa pod opieką swojego bratanka, G. J. Następnie pismem z [...] września 2021 r., Nr [...] akta sprawy zostały przekazane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. w celu rozpatrzenia według właściwości miejscowej – jak ustalono G. J., pod opieką którego przebywa wnioskodawczyni, mieszka w L. Zgodnie z pismem Urzędu Stanu Cywilnego w C. z [...] czerwca 2021 r., nr [...], wnioskodawczyni miała meldunek na pobyt stały w gm. N., [...]. W C. miała jedynie meldunek czasowy, do [...] lutego 2019 r.
Ponadto, z informacji wydanych na podstawie ewidencji podatkowej Urzędu Gminy N. z [...] czerwca 2021 r., Nr [...] L. J. była właścicielką gospodarstwa o powierzchni przeliczeniowej 3,518 ha, wskazany adres zamieszkania to [...],[...] N. Gospodarstwo to, gdy wnioskodawczyni znalazła się bezpośrednio pod opieką bratanka, zostało zbyte przez nią na podstawie umowy darowizny z [...] lipca 2021 r. (oświadczenie z [...] sierpnia 2021 r.). Pozbywając się swojego majątku, wnioskodawczyni pogorszyła swoją sytuację materialną, a tym samym pozbawiła się dodatkowego źródła dochodu.
Z zaświadczenia lekarskiego z [...] sierpnia 2021 r. wystawionego przez Zespół Opieki Zdrowotnej w N. Wiejski Ośrodek Zdrowia w K. wynika, że wnioskodawczyni leczy się w ww. ośrodku od 1972 r. i tam prowadzona jest jej dokumentacja medyczna. Lekarz rodzinny rozpoznał organiczne zaburzenia urojeniowe podobne do schizofrenii, miażdżycę uogólnioną, zaburzenia krążenia mózgowego. W celu prawidłowego świadczenia opieki medycznej lekarz POZ powinien znajdować się jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby. Trudno zatem przyjąć, że samotna 94-letnia osoba, z otępieniem i zaburzeniami urojeniowymi, sama dojeżdża do lekarza POZ przyjmującego pacjentów ponad 80 km od C., przy braku bezpośredniego połączenia. Natomiast gmina N. oddalona jest od L. o ok. 16 km.
Na terenie C. wnioskodawczyni mieszkała w mieszkaniu przy ul. [...]. Pracownicy socjalni kilka razy, tj. [...],[...] i [...] czerwca 2021 r. oraz [...] i [...] września 2021 r., stawili się pod ww. adresem, jednak nikogo nie zastali w mieszkaniu. Z informacji uzyskanych od sąsiadki wynika, że od dłuższego czasu nikt tam nie mieszka.
Ze złożonego [...] sierpnia 2021 r. wniosku wynika, że w C. wnioskodawczyni nie ma żadnej rodziny ani znajomych, jedyną bliską rodziną jest bratanek, mieszkający w L. Organ stwierdził, że w sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej właściwą do jej rozstrzygnięcia jest gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.p.s.
Zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania, w świetle omawianego przepisu, decydują dwa czynniki: przebywanie w sensie fizycznym i wola (zamiar) stałego pobytu. Zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka.
Stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OW 9/20 o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości.
W konsekwencji, może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego.
Organ wskazał, że w piśmie z [...] października, Nr [...] Prezydent Miasta L. powołuje się na pismo G. J., który twierdzi, że na terenie C. koncentruje się centrum życiowe L. J. Jednak zdaniem organu, trudno przyjąć, że L. J. swoją aktywność życiową koncentruje właśnie w C., skoro od dłuższego czasu, jak twierdzą sąsiedzi i co wynika z wizyt pracowników socjalnych, nie przebywa w tym mieście. Z uwagi na stan zdrowia, jak również wiek powinna posiadać bezpośredni dostęp do lekarza POZ w miejscu swojego zamieszkania albo w bliskiej odległości. Lekarz rodzinny wnioskodawczyni znajduje się w gminie N. niedaleko L. Te okoliczności jednoznacznie wskazują, że wnioskodawczyni nigdy nie wykazywała chęci skoncentrowania swoich spraw życiowych w C. Jeżeli, zdaniem organu, mimo braku formalnych przeszkód, od dłuższego czasu wnioskodawczyni nie przebywa w mieszkaniu w C. i nigdy nie złożyła odpowiedniej deklaracji do żadnego lekarza w C., to najwyraźniej nie traktowała C. jako miejsca, w którym chciała skoncentrować swoją życiową aktywność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny).
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta L. a Prezydentem Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. J. w sprawie o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż ww. organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd, zgodnie z którym skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu.
Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (zob. postanowienia NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13, postanowienie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania (zob. postanowienie NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, CBOSA).
Z akt niniejszej sprawy (Udostępnienie danych jednostkowych z PESEL) wynika, że wnioskodawczyni, która ma być umieszczona w domu pomocy społecznej bez jej zgody na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C., III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt [...], od [...] maja 1969 r. jest zameldowana na pobyt stały w miejscowości [...], gm. N., woj. [...]. Od [...] lutego 1999 r. do [...] lutego 2019 r. wnioskodawczyni, z przerwami, była zameldowana na pobyt czasowy w miejscowości C., ul. [...], gm. C., woj. [...].
Z zaświadczenia o pobycie w szpitalu z [...] lipca 2021 r., oświadczenia G. J. z [...] lipca 2021 r. i pisma wnioskodawczyni z [...] lipca 2021 r. wynika, że od [...] czerwca 2021 r. wnioskodawczyni przebywa pod opieką bratanka, G. J., zamieszkałego w L., [...], przy ul. [...], który jest też jej pełnomocnikiem (vide akt notarialny z [...] lipca 2021 r.).
We wszystkich oświadczeniach wnioskodawczyni, składanych przez nią lub jej pełnomocnika, jako jej adres zamieszkania, wskazuje się adres w C., taki też adres wskazany jest w decyzji ZUS o waloryzacji emerytury i ponownym obliczeniu wysokości świadczenia uzupełniającego z [...] marca 2021 r., a przed wydaniem przez Sąd Rejonowy w C. postanowienia z [...] kwietnia 2021 r. (sąd właściwy ze względu na miejsce zamieszkania, por. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, Dz. U. z 2020 r. poz. 685 ze zm.), wnioskodawczyni przebywała w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym SPWSzS w C. Nie można więc kwestionować, że wnioskodawczyni była związana z miastem C. i tam kiedyś mieszkała.
Mimo to z pisma wnioskodawczyni z [...] lipca 2021 r. wynika, że obecnie przebywa pod opieką bratanka, który w piśmie z [...] października 2021 r. stwierdził, że zapewnia jej opiekę w miejscu jej zamieszkania, jak również w miejscu jego pobytu, w L., a do mieszkania wnioskodawczyni w C. jeździ z nią "stosunkowo często". Z wniosku osoby o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych Zgromadzenia [...] w J. z [...] sierpnia 2021 r. wynika, że wnioskodawczyni w C. nie ma żadnej rodziny czy znajomych, a jedyną osobą bliską jest jej bratanek, G. J., mieszkający w L. Uzasadniając swoją prośbę o umieszczenie w ww. domu pomocy społecznej, wnioskodawczyni stwierdziła, że umieszczenie jej w innej tego typu placówce, blisko jej dotychczasowego miejsca zamieszkania (C.), utrudni jej kontakty z bratankiem.
Ponadto, z zaświadczenia z sierpnia 2021 r., wydanego w związku z ww. wnioskiem, wynika, że wnioskodawczyni pozostaje pod opieką lekarza POZ z poradni w N., [...]. Miejscowość ta znajduje się w niedalekiej odległości od L. Dodać należy, jak wynika z protokołów i notatek służbowych z kilkukrotnych wizyt pracowników socjalnych pod adresem wnioskodawczyni w C., że nigdy nie zastali jej w mieszkaniu.
Powyższe okoliczności wskazują więc na to, że wnioskodawczyni obecnie przebywa w L., a do C., w którym poprzednio mieszkała, przyjeżdża raz na jakiś czas (pismo pełnomocnika wnioskodawczyni z [...] października 2021 r.). Do chwili rozpoznania jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej to miasto L. stało się centrum jej spraw życiowych. Fakt, że bratanek wnioskodawczyni zapewnił jej w L. warunki do mieszkania i oczekiwania na rozstrzygnięcie właściwego organu, że w C. wnioskodawczyni nie posiada rodziny czy znajomych, oraz że jest ona osobą chorą i w podeszłym wieku, wymagającą stałej opieki, pozwalają sądzić, że wnioskodawczyni nie planuje powrotu do poprzedniego miejsca zamieszkania.
Wobec tego, przyjąć należy, że przesłankę miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. w odniesieniu do L. J. spełnia obecnie miasto L. Skoro właściwość miejscową gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, to organem właściwym do rozpoznania wniosku L. J. dotyczącego skierowania do domu pomocy społecznej w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta L. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.