Uzasadnienie
Miasto B. pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Miastem W. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej M.B. w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazało, że małoletnia M.B., urodzona w dniu [...] marca 2015 r. przebywała w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej [...] w B. w okresie od dnia 5 sierpnia 2015 r. do dnia 13 sierpnia 2015 r., w związku z wnioskiem matki K.B., która przebywała czasowo w Domu Matki i Dziecka "[...]" w S. Matka we wniosku prosiła o umieszczenie córki w placówce na okres, w którym sama będzie przebywała w szpitalu. Ponadto poinformowała, że do stycznia 2015 r. była na stałe zameldowana w powiecie [...]. Następnie zamieszkiwała bez zameldowania na terenie W. Z pism PCPR w O. z dnia 7 sierpnia 2015 r. oraz z dnia 3 września 2015 r. wynika, iż Powiat [...] nie jest właściwym do ponoszenia kosztów związanych z utrzymaniem dziecka w placówce, gdyż matka dziecka – K.B. została wymeldowana z pobytu stałego z terenu powiatu [...] od dnia 21 stycznia 2015 r., a ostatnim znanym miejscem jej zamieszkania było miasto W., gdzie na pobyt stały pod adresem ul. [...] zameldowana jest małoletnia M.B. od dnia 27 marca 2015 r.
W związku z powyższym MOPR w B. pismem z dnia 8 września 2015 r. poinformował W. Centrum Pomocy Rodzinie o pobycie małoletniej M.B. w w/w placówce oraz o tym, iż ostatnim znanym miejscem zameldowania małoletniej jest W., ul. [...]. W związku z powyższym właściwym do ponoszenia opłaty za pobyt małoletniej w placówce jest Miasto W. W dniu 2 października 2015 r. do MOPR w B. wpłynęło pismo z W. Centrum Pomocy Rodzinie, w którym stwierdzono, iż ostatnim miejscem zamieszkania K.B. jest miejscowość S., gdzie przebywała w Domu Matki i Dziecka "[...]". WCPR poinformowało także, iż K.B. i ojciec dziecka – D.B. wraz z dzieckiem w dniu 1 września 2015 r. zgłosili się do OIK w W., ul. [...].
Miasto B. stwierdziło, iż zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle natomiast art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 575), jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.
W ocenie wnioskodawcy, pobyt K.B. w Domu Matki i Dziecka w S. nie może być uznany za miejsce zamieszkania, gdyż Dom Matki i Dziecka zapewnia schronienie dla kobiet oczekujących na urodzenie dziecka, matek z dziećmi, które utraciły mieszkanie oraz samotnych matek, których sytuacja materialna lub rodzinna nie pozwala na godne życie i wychowywanie dzieci. Z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wynika, że podczas pobytu w w/w Ośrodku K.B. nie korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., zatem jej pobyt wraz z córką M.B. w Domu Matki i Dziecka "[...]" w S. był pobytem tymczasowym związanym z porodem, a nie miejscem zamieszkania z zamiarem stałego pobytu. Brak więc jakichkolwiek innych okoliczności potwierdzających chęć zamieszkania K.B. w S. Z zaświadczeń pozyskanych z Urzędu Miasta W. [...] z dnia 19 i 22 stycznia 2016 r. oraz z dnia 4 lutego 2016 r. wynika, że K.B. nigdy nie była zameldowana pod adresem W., ul. [...], D.B. był zameldowany pod w/w adresem od dnia 6 lipca 2006 r. do dnia 7 września 2015 r., natomiast małoletnia M.B. jest zameldowana pod w/w adresem od dnia 27 marca 2015 r.
Wobec powyższego, za organ właściwy do ponoszenie wydatków za pobyt małoletniej M.B. w placówce opiekuńczo-wychowawczej należy uznać Miasto W. Miasto W. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu wniosku podało, że Miasto B. przed wystąpieniem z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu o właściwość nie ustaliło jednoznacznie stanu faktycznego w zakresie pierwszej z przesłanek z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tj. nie zbadało, gdzie było miejsce zamieszkania małoletniej M.B. przed dniem 5 sierpnia 2015 r. Z akt sprawy wynika, że K.B. w S. przebywała od stycznia do sierpnia 2015 r. Sama okoliczność niekorzystania przez nią z pomocy społecznej w miejscowości S. nie wyklucza, że K.B. skupiła swoją działalność życiową w tej miejscowości. Dokumenty dotyczące leczenia M.B. wskazują, że K.B. związała się z miejscowością S. na tyle, aby przebywając w tej miejscowości podjąć i kontynuować leczenie córki w nieodległym B. Brak jest ustaleń odnośnie tego, czy K.B., przebywając w Ośrodku, podejmowała również inne aktywności m.in. w zakresie zawodowym.
W niniejszej sprawie nie wyjaśniono zatem, w jakiej miejscowości K.B. mieszkała przed umieszczeniem jej dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Dom Matki i Dziecka w S., w której mieszkała K.B. od stycznia do sierpnia 2015 r. jest placówką całodobową, która poza zapewnieniem warunków bytowych oferuje również pomoc w zakresie innych spraw życiowych m.in. pomoc w znalezieniu pracy, mieszkania. Długotrwałe przebywanie w danej miejscowości, choćby to przebywanie miało miejsce w w/w rodzaju ośrodka pomocy, może powodować ześrodkowanie działalności życiowej w danej miejscowości. K.B. przebywała w S. od stycznia do sierpnia 2015 r. i zamiar pozostawania w tej miejscowości wyrażała poprzez pozostanie w tej miejscowości po urodzeniu dziecka i podjęcie leczenia dziecka w B..
Ponadto należy zwrócić uwagę, że ojciec M.B. ześrodkował swoje życie w nieodległym od S. B., bowiem wynajmował w tym mieście pokój. K.B. pozostawiając swoje dziecko w pieczy zastępczej nie opuściła S. Dopiero po opuszczeniu przez dziecko placówki opiekuńczo-wychowawczej wyjechała z w/w miejscowości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem B. a Miastem W. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej M.B. w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).
W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, czy można ustalić miejsce zamieszkania K.B. przed umieszczeniem jej małoletniej córki M.B. w pieczy zastępczej, w której przebywała od dnia 5 do 13 sierpnia 2015 r. Zgodnie z art. 26 K.c., będzie to również miejsce zamieszkania M.B.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilny. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z akt sprawy wynika, że K.B. od stycznia do sierpnia 2015 r. przebywała czasowo w Domu Matki i Dziecka "[...]" w S. Należało zatem rozważyć, w kontekście powyższych wywodów, czy w/w placówka mogła być uznana jako jej miejsce zamieszkania. Dom Matki i Dziecka "[...]" w S., prowadzony przez [...] jest ośrodkiem przeznaczonym do zapewnienia schronienia dla kobiet oczekujących na urodzenie dziecka, matek z dziećmi, które utraciły mieszkanie oraz samotnych matek, których sytuacja materialna lub rodzinna nie pozwala na godne życie i wychowywanie dzieci. Jest to placówka stacjonarna, pobytu czasowego.
Należy podkreślić, że miejsce w tego rodzaju placówce ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Pobyt w takim ośrodku jest zatem pozbawiony cechy trwałości i nie może prowadzić do uznania, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa przebywających w nim osób.
Wobec powyższego uznać należy, iż w niniejszej sprawie nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania K.B., a przez to jej małoletniej córki – M.B. Z akt sprawy wynika natomiast, iż M.B. jest zameldowana pod adresem W., ul. [...] od dnia 27 marca 2015 r. W takiej sytuacji do ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia w/w małoletniej w pieczy zastępczej zastosowanie będzie miał art. 191 ust. 2 cyt. ustawy, a więc powiat miejsca jej ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jednostką tą będzie zatem Miasto W. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.