Uzasadnienie
Starosta M. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie rezygnacji P.P. z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w M., tj. do ewentualnego uchylenia decyzji Starosty Z. z dnia [...] maja 2000 r. nr [...], poprzez wskazanie Starosty Z. jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do wniosku w celu ustalenia, który organ jest właściwy do załatwienia w/w sprawy oraz o zasądzenie od Starosty Z. na rzecz Starosty M. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniosku podał, że Starosta Z. decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...], działając na podstawie art. 10a pkt 1, art. 19 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), § 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 23 kwietnia 1997 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 44, poz. 277) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), skierował P.P. do Domu Pomocy Społecznej dla [...] w M. W piśmie z dnia 29 września 2014 r. P.P. oświadczył, że zrezygnował z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w M. od dnia 1 października 2014 r. O tym fakcie Dom Pomocy Społecznej w M. poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M. i zwrócił się o wydanie odpowiednich decyzji. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazało dokumentację dotyczącą P.P.
Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Z. w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie rezygnacji P.P. z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w M., a w konsekwencji ewentualnego uchylenia decyzji kierującej. Następnie Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. przekazało pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. do Ośrodka Pomocy Społecznej w S., które odesłało je z powrotem do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. zwróciło się do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z prośbą o interpretację w sprawie. Po uzyskaniu odpowiedzi Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. przekazało przedmiotową sprawę do załatwienia przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M., stwierdzając, że organem właściwym do uchylenia decyzji Starosty Z. z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] jest Starosta M. Starosta M. wskazał, że zgodnie z art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.), w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r., decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na położenie domu.
Stwierdził, że powołany przepis dotyczy decyzji zmieniających decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej, a nie decyzji uchylających. W ocenie organu ustawodawca, formułując przepis art. 155 ust. 3 cyt. ustawy, powinien przekazać kompetencje do wzruszenia (uchylenia i zmiany) decyzji o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. staroście właściwemu ze względu na położenie domu. Nielogiczne jest bowiem przekazanie staroście kompetencji w zakresie przedmiotowych zadań tylko do wydawania decyzji zmieniających. Z niewiadomych przyczyn jedne rozstrzygnięcia, w takich samych merytorycznie sprawach, podejmowałby starosta właściwy ze względu na położenie domu lub starosta, który wydał decyzję o skierowaniu. Decydujące znaczenie miałby jedynie sposób wzruszenia decyzji.
Ustawodawca formułując przepis art. 155 ust. 3 powołanej ustawy powinien czynić to w określonym celu, a z punktu widzenia zasady logicznego rozumowania cel jest ten sam w przypadku zmiany i uchylenia przedmiotowych decyzji. Przyjmuje się, że w procesie wykładni najpierw należy stosować reguły językowe, później reguły systemowe, a następnie funkcjonalne. Zdaniem Starosty M. wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególne ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 2003 r. III CZP 8/03, OSN 2004 Nr 1, poz. 1). Nie powinno się stosować tego wyjątku, jeżeli m.in. znaczenie interpretowanego zwrotu sformułowane było w definicji legalnej lub jednoznaczny językowo przepis przyznawałby organowi kompetencje prawodawcze.
Mimo licznych wątpliwości związanych z interpretacją w/w przepisu, przy rozstrzyganiu niniejszego sporu o właściwość stwierdzić należy, że decydujące znaczenie ma zasada zakazu domniemania kompetencji oraz obowiązek przestrzegania z urzędu przez organ administracyjny swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. W państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99). Norma art. 155 ust. 3 cyt. ustawy, mówiąca o zmianie decyzji kierującej do domu pomocy społecznej, dotyczy zatem sytuacji, kiedy mieszkaniec zmienia dom pomocy społecznej na inny.
W konsekwencji Starosta M. uznał, że organem właściwym do ewentualnego uchylenia decyzji kierującej P.P. do domu pomocy społecznej (po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego) jest Starosta Z. Starosta Z. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Starosty M. jako organu właściwego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy dotyczącej rezygnacji P.P. z Domu Pomocy Społecznej w M. oraz o zasądzenie od Starosty M. na rzecz Starosty Z. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wskazał, że w związku ze zmianami ustawy o pomocy społecznej, poprzez utratę mocy obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r., doszło do zmiany w zakresie kompetencji organu wydającego decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej. W aktualnym stanie prawnym decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, zaś decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5 (art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej).
Obowiązująca ustawa z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej w art. 155 ust. 3 wskazuje kompetencję organów w zakresie decyzji zmieniających decyzję o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r., określając jako właściwy do ich wydawania starostę właściwego ze względu na położenie domu. Wobec brzmienia art. 155 § 3 cyt. ustawy, Starosta Z. uznał, że jest organem niewłaściwym do załatwienia sprawy P.P.
Starosta Z. podał także, iż Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. w dniu 7 listopada 2014 r. skierowało do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pisemną prośbę o pomoc w ustaleniu podstawy prawnej decyzji uchylającej decyzję Starosty Z. z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] kierującej P.P. do domu pomocy społecznej w M. oraz wskazanie organu właściwego do wydania przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w pisemnym wyjaśnieniu z dnia 5 grudnia 2014 r. wskazało, że rezygnacja P.P. z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w M. powinna być załatwiona nie przez wydanie decyzji uchylającej, lecz Starosta M., jako starosta właściwy ze względu na położenie domu pomocy społecznej, jest właściwy do załatwienia sprawy i do wydania decyzji zmieniającej decyzję o skierowaniu P.P. do Domu Pomocy Społecznej w M., gdyż zmiana decyzji o odpłatności i o skierowaniu do placówki wydanej przed 1 stycznia 2004 r. została powierzona staroście, na którego terenie funkcjonuje dom pomocy społecznej.
Starosta Z. wskazał, że podstawą prawną decyzji z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] kierującej P.P. do domu pomocy społecznej był art. 55e ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W chwili ubiegania się o skierowanie do domu pomocy społecznej właściwość miejscową wnioskodawcy określono według miejsca zamieszkania opiekuna prawnego P.P. Skierowanie nastąpiło według trybu określonego w § 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 23 kwietnia 1997 r. w sprawie domów pomocy społecznej.
Ponadto organ stwierdził, że art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w istocie określa, iż starosta właściwy ze względu na miejsce położenia domu umocowany jest jedynie do wydawania decyzji zmieniających decyzję o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Jednakże ze względu na cel, jakiemu służy ten przepis, należy uznać, że starosta właściwy ze względu na miejsce położenia domu jest właściwy również w sprawach uchylenia takiej decyzji.
Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 1 cyt. ustawy). Ustawodawca w art. 54 ust. 4 tej ustawy wskazuje również, iż w przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna – prokuratora. Możliwość podjęcia kroków prawnych do nakazania pozostania umieszczonej osobie w domu pomocy społecznej ma ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej, na terenie którego osoba taka przebywa.
Zmiany w tym zakresie lub uchylenie decyzji są zatem poza obiektywną oceną organu, który na podstawie nieobowiązujących obecnie przepisów kierował taką osobę do domu pomocy społecznej. Możliwość oceny konieczności zmiany decyzji w zakresie odpłatności i skierowania osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. ma jedynie organ, na terenie którego znajduje się dom pomocy społecznej.
Zdaniem Starosty Z. kolejnym argumentem przemawiającym za koniecznością wydania decyzji uchylającej decyzję o odpłatności i skierowaniu do domu pomocy społecznej P.P. przez Starostę M., jest okoliczność, że posiada on całościową dokumentację dotyczącą mieszkańca domu pomocy społecznej, ma zatem możliwość wszechstronnej oceny sytuacji, będącej przedmiotem postępowania (zasada szybkości rozpoznania sprawy oraz ekonomiki postępowania).
W niniejszej sprawie istotnym jest również, iż P.P. nie jest i nie był mieszkańcem Powiatu Z. Obecnie, jak wynika z kserokopii oświadczenia o rezygnacji z pobytu w domu pomocy społecznej, P.P. zamieszkał w Z. W ocenie Starosty Z. w przedmiotowej sprawie, przy badaniu właściwości organu na uwagę zasługuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1646/11, że "Organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji".
Starosta Z. w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma kompetencji ani do wydawania decyzji o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej, ani do określania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, a co za tym idzie kompetencji do zmiany lub uchylenia takiej decyzji. Wobec zmiany przepisów o pomocy społecznej i uszczupleniu kompetencji starosty do wydawania decyzji w przedmiocie skierowania i określania wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, przy bezwzględnym obowiązku przestrzegania przez organ swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, Starosta Z. uznał się niewłaściwym w przedmiotowej sprawie.
Przekazując sprawę Staroście M., zastosował wobec przepisu art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wykładnię językową, a następnie uzupełnił ją wykładnią celowościową, albowiem wykładnia językowa nie może być stosowana bezwzględnie i absolutnie (por. Wykładnia celowościowa i językowa w prawie administracyjnym. Wytyczne doktryny i praktyczny przykład ich zastosowania. Kamila Lewandowska, Tomasz Lewandowski ST 2010/9/19-29, publ: www.lex.pl).
Starosta M. w piśmie procesowym z dnia 9 marca 2015 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponownie podkreślił, z art. 155 ust. 3 cyt. ustawy uprawnia starostę do zmiany decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji o odpłatności, nie zawiera natomiast uprawnień do uchylenia decyzji innych organów. W takich przypadkach zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą M. a Starostą Z., albowiem oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie rezygnacji P.P. z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w M. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
W sprawie jest bezsporne, że Starosta Z. decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] na podstawie art. 10a pkt 1, art. 19 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, § 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 23 kwietnia 1997 r. w sprawie domów pomocy społecznej skierował P.P. z dniem [...] czerwca 2000 r. do Domu Pomocy Społecznej dla osób [...] w M., na okres oczekiwania na miejsce w Domu Pomocy Społecznej dla [...] w R. Nr [...]. W piśmie z dnia 29 września 2014 r. P.P. oświadczył, że zrezygnował z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w M. od dnia 1 października 2014 r.
Zgodnie z art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r., decyzje zmieniające decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje starosta właściwy ze względu na położenie domu.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu między organami dotyczy wykładni w/w przepisu i sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r., starosta właściwy ze względu na położenie domu jest uprawniony wyłącznie do wydawania decyzji zmieniających decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej, czy również do wydawania decyzji o uchyleniu decyzji o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej.
Wskazać należy, iż w treści decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej znajduje się rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o przyznaniu bądź nieprzyznaniu świadczenia w postaci pobytu w domu pomocy społecznej, a także określenie typu placówki, w której skierowany powinien zostać umieszczony. W przypadku, gdy osoba, która korzysta z tego świadczenia, rezygnuje z pobytu w domu pomocy społecznej, należy wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej, która to świadczenie przyznała oraz decyzję o odpłatności za pobyt w takim domu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Starosty Z., wykładnia art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie daje podstaw do przyjęcia, że w oparciu o ten przepis możliwe jest uchylenie decyzji o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Umożliwia on bowiem jedynie zmianę tych decyzji, co nie jest tożsame z ich uchyleniem. W takim przypadku dokonanie wykładni rozszerzającej przepisu nie jest dopuszczalne. Wskazać należy, iż ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wyraźnie rozróżnia pojęcie zmiany oraz pojęcie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 106 ust. 5 tej ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust.
- 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Ustawodawca w art. 155 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, określając kompetencje starosty właściwego ze względu na położenie domu w stosunku do osób umieszczonych w domu pomocy społecznej na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. wskazał wyłącznie na możliwość wydania decyzji zmieniających decyzje o odpłatności i o skierowaniu do domu pomocy społecznej, a nie na możliwość wydania decyzji uchylających w tym przedmiocie.
W związku z powyższym uznać należy, iż w niniejszej sprawie do ewentualnego uchylenia ostatecznej decyzji o skierowaniu P.P. do domu pomocy społecznej będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 155 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W konsekwencji oznacza to, że organem właściwym w sprawie jest Starosta Z., tj. organ administracji publicznej, który wydał w/w decyzję.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Starosty M. o zwrot kosztów postępowania, albowiem w sprawach z wniosków o rozstrzygnięcie przez sąd sporów o właściwość w każdym przypadku strony ponoszą koszty związane ze swoim udziałem w sprawie. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują w tego rodzaju sprawach rozliczenia przez Sąd kosztów postępowania pomiędzy stronami. Zgodnie zaś z art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.