Uzasadnienie
Burmistrz Miasta P. zwrócił się do Naczelnego Sadu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo B. K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W uzasadnieniu wniosku przedstawiono następujące okoliczności faktyczne:
W dniu 1 października 2009 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynęło postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] stwierdzające niewłaściwość tego organu w sprawie wniosku B. K. o wydanie decyzji potwierdzającej jego prawo do świadczeń opieki zdrowotnej i przekazujące powyższy wniosek według właściwości Burmistrzowi Miasta P.. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w aktualnym miejscu pobytu B. K., tj. noclegowni przy ul. B. 16 w Warszawie ustalono, że ww. nie posiada miejsca pobytu na terenie m. st. Warszawy. Noclegownia, w której zainteresowany przebywa, nie może być uznana za miejsce zamieszkania ani miejsce stałego pobytu, w którym B. K. lokuje swoje interesy życiowe. Biorąc powyższe pod uwagę Prezydent m. st. Warszawy uznał, iż nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku B. K..
Burmistrz Miasta P. występując z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż B. K. w noclegowni przy ul. B. 16 w Warszawie przebywa od 24 kwietnia 2006 r. Wcześniej przez 11 lat przebywał w Ośrodku [...] w Warszawie. Mieszkanie w P., gdzie B. K. jest zameldowany do dnia dzisiejszego, opuścił około 16 lat temu chcąc coś zmienić w swoim życiu i nie być na utrzymaniu matki i rodzeństwa. Z gminą P. zainteresowany utracił więc trwały kontakt, a jego centrum życiowej aktywności od 16 lat znajduje się w Warszawie. Sytuacja ta jest jego wyborem, o czym świadczy wyrejestrowanie się od 21 listopada 1995 r. z Powiatowego Urzędu Pracy w P., jak również informacja z P. Spółdzielni Mieszkaniowej, iż nie jest ujęty w opłatach za mieszkanie. Mieszkając poza Pionkami B.K. nie dopełnił tylko obowiązku meldunkowego.
Wnioskujący organ wskazał, że o tym, jaki organ jest właściwy miejscowo do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej rozstrzyga art. 54 ust. 1 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej wydaje wójt (burmistrz, prezydent) gminy (miasta) właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, który może upoważnić do wydania tej decyzji w jego imieniu kierownika ośrodka pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tę ostatnią przesłankę ustalić należy w sposób zobiektywizowany. Jak wynika bowiem z zebranych informacji B. K. jest osobą bezdomną, od kilkunastu lat przebywa w Warszawie.
Natomiast z miejscowością Pionki nie łączą go żadne związki. Nie posiada w Pionkach mieszkania, a z rodziną nie utrzymuje jakichkolwiek kontaktów. Powyższe wskazuje, że miejscem zamieszkania B. K. jest Warszawa, zatem organem właściwym do przyznania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, powinien być Prezydent m. st. Warszawy, a konkretnie działający w jego imieniu Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m. st. Warszawy.
W odpowiedzi na wniosek działający z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola w m. st. Warszawa wskazał, że jak wynika z akt sprawy, świadczeniobiorca jest zameldowany w na pobyt stały w Pionkach przy ul. M., w ostatnim okresie przebywał w noclegowni przy ul. B. w Warszawie. Zgodnie z art. 21 § 1 K.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania w kraju. K.p.a. nie określa, jakie miejsce należy rozumieć jako miejsce zamieszkania, więc w tym zakresie stosuje się przepis art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Natomiast miejscem pobytu strony jest miejscowość, w której ta osoba przebywa, nie mając zamiaru stałego zamieszkiwania w niej. Przebywanie na terenie Warszawy B. K. nie wiąże się z zamiarem stałego pobytu, gdyż woli on przebywać w Milanówku, co wynika z treści wywiadu środowiskowego.
Podkreślono, że art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazuje na rangę, jaką ustawodawca nadał w tej ustawie przepisom ustawy o pomocy społecznej. Pozwala to przyjąć, że uzasadnione jest - zwłaszcza w odniesieniu do osób bezdomnych - ustalenie, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej winien być organ ustalony na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Jeżeli jednak tego przepisu nie można stosować, ze względu na brak wyraźnego jego wskazania w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to należy zwrócić uwagę, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania, o której mowa w art. 25 k.c. składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie.
W sprawie będącej przedmiotem niniejszego sporu ustalone zostało, że B. K. przebywa na terenie m. st. Warszawy, lecz miejscowości tej nie można uznać za jego miejsce zamieszkania, gdyż nie wiąże z nią swojej przyszłości, a deklaruje, że gotów byłby wrócić do miejsca swojego zameldowania i że starania w tym kierunku były przez niego podejmowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem sporu o właściwość wszczętego wnioskiem Burmistrza Miasta P. jest ustalenie, który z dwóch występujących w sporze organów: wnioskujący czy Prezydent m. st. Warszawy jest właściwy do potwierdzenia prawa B. K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Z akt sprawy, na tle której wyniknął spór o właściwość wynika, iż B. K. posiada stałe zameldowanie w Pionkach, jednak w miejscu zameldowania nie przebywa od około 16 lat. Od chwili opuszczenia Pionek przebywa w Warszawie, gdzie wcześniej przez 11 lat przebywał w ośrodku [...], a od 24 kwietnia 2006 r. przebywa w noclegowni przy ul. B. Zgodnie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", zatem należy odwołać się do treści art. 25 Kodeksu cywilnego. Stosownie do zawartej w tym przepisie definicji miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejsce, gdzie osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Według zaś art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Należy odróżnić materialnoprawną kategorię "stałego pobytu z zamiarem stałego przebywania" w określonej miejscowości od zameldowania, które jest czynnością formalną służącą jedynie potwierdzeniu przebywania osoby w danej miejscowości. Jednak faktowi stałego zameldowania w określonej miejscowości nie można dawać pierwszeństwa przed okolicznością przebywania osoby w innej miejscowości, kiedy osoba ta wyraża zamiar stałego w niej pobytu.
Taki przypadek dotyczy B. K., który Pionkach, gdzie jest zameldowany, od około 16 lat nie przebywa i nie zgłasza zamiaru tam powrotu, tym bardziej że - jak oświadczył - w mieszkaniu przy ulicy M. nie mieszka już jego matka. Z Pionkami nie łączy swoich życiowych celów. W oświadczeniu złożonym pracownikowi socjalnemu przeprowadzającemu wywiad środowiskowy B. K. podał, że sam zdecydował się opuścić miejsce stałego zameldowania, gdyż nie chciał pozostawać na utrzymaniu matki i rodzeństwa. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w R. Filia w P. z dnia [...] października 2009 r. wynika, że z tamtejszego rejestru bezrobotnych został wyrejestrowany w dniu 21 listopada 1995 r. W noclegowni przy ul. B. w Warszawie, gdzie przebywa, wykonuje prace pomocnicze. Zgłosił zamiar wyrobienia sobie dowodu osobistego, podjęcia leczenia oraz zarejestrowania się w Rejonowym Urzędzie Pracy.
W świetle tych ustaleń należy uznać, że m. st. Warszawa jest miejscowością, w której B. K. przebywa z zamiarem stałego pobytu. Sytuacja, w jakiej się znajduje, tj. przebywanie w sensie fizycznym w Warszawie oraz wola stałego tu pobytu, spełnia prawną konstrukcję miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Okoliczność ta przesądza o właściwości Prezydenta m. st. Warszawy do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa B. K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Dodać należy, że błędne jest powoływanie się przez Prezydenta m. st. Warszawy na zasady ustalania właściwości organu wynikające z ustawy o pomocy społecznej, gdyż przedmiot sprawy administracyjnej, na tle której powstał niniejszy spór, nie jest objęty uregulowaniami tej ustawy.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.