Uzasadnienie
Wnioskiem z 1 grudnia 2022 r., Prezydent Miasta [...], wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. C. (dalej Wnioskodawca/Zainteresowany) o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta [...] wskazał, że 3 października 2022 r. otrzymał podanie Wnioskodawcy wraz z wywiadem środowiskowym i dokumentami o umieszczenie go w domu pomocy społecznej. Z dokumentów załączonych do ww. wniosku wynika, że Wnioskodawca od 6 lipca 2022 r. przebywa na leczeniu w Świętokrzyskim Centrum Psychiatrii w [...] z powodu ograniczonych zaburzeń osobowości, otępienia naczyniowego i ZZA. W ocenie Prezydenta Miasta [...], Zainteresowany zamieszkuje w [...], gmina [...], gdzie jest właścicielem domu oraz gospodarstwa rolnego. Podał przy tym, że Zainteresowany został wymeldowany z adresu pobytu stałego w [...], ul. [...] w dniu 15 stycznia 2020 r. i obecnie nie jest mieszkańcem gminy. Wobec powyższego Prezydent Miasta [...] uznał, że gminą właściwą do załatwienia wniosku jest gmina [...].
Następnie, pismem z 20 października 2022 r., w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 101 ust. 1 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s." ww. wniosek został przekazany zgodnie z właściwością przez Prezydenta Miasta [...] do Burmistrzem Miasta i Gminy [...].
Następnie 7 listopada 2022 r., Prezydent Miasta [...] otrzymał zwrot dokumentacji ww. sprawy. Z załączonego oświadczenia byłej żony Zainteresowanego wynika, że mimo zameldowania w [...], przebywa on w [...], a do [...] przyjeżdżał jedynie w odwiedziny do swojej siostry, co nie przesądza o zamiarze stałego pobytu. W ocenie Prezydenta Miasta [...], Zainteresowany nie jest osobą bezdomną. Mimo niekorzystnej sytuacji koncentruje swoje czynności życiowe w [...], gdzie ma dom i gospodarstwo rolne i według załączonych dokumentów jest to jego miejsce zamieszkania. W związku z powyższym w niniejszym stanie faktycznym, w jego ocenie, ma zastosowanie art. 101 ust. u.p.s.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Prezydenta Miasta [...], organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie skierowania Zainteresowanego do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta i Gminy [...].
W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta i Gminy [...], pismem z 5 stycznia 2023 r., wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że z posiadanych dokumentów, wynika, że Zainteresowany nie jest zameldowany oraz nie przebywa na terenie gminy [...] od 32 lat, a ostatni meldunek na pobyt stały miał w [...] przy ul. [...], skąd został wymeldowany 15 stycznia 2020 r. Podał przy tym, że Zainteresowany posiada grunty o powierzchni 2,30 ha, które odziedziczył po swoich rodzicach. Figuruje również jako współwłaściciel gruntu o powierzchni ogólnej 0,18 ha. Na posiadanych gruntach nie są posadowione budynki mieszkalne. Ponadto wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z 17 lutego 2004 r. orzeczono rozwód Zainteresowanego z L. C. z jego winy, a to z powodu przemocy rodzinnej. Zainteresowany już 1988 r. opuścił dom i wyprowadził się ze [...]. Od tego czasu nie nawiązywał kontaktu z rodziną. Natomiast w 2004 r. Zainteresowany został wymeldowany z adresu [...] w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na niezamieszkiwanie pod tym adresem.
Końcowo Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Zainteresowany ostatnio zameldowany był na pobyt stały w [...] przy ul. [...]. Wobec powyższego, jego zdaniem, właściwą gminą do załatwienia wniosku jest zgodnie z ww. ustawą gmina [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...], a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Wniosek jest dopuszczalny, gdyż ww. organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Przepisami określającymi właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej są art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do ich treści, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje natomiast pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej w skrócie "k.c."). Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, publ. CBOSA).
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało rozważyć, czy Zainteresowany jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.
Z akt sprawy wynika, że Zainteresowany nie ma aktualnego miejsca zameldowania na pobyt stały. Ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały były [...] ul. [...], gdzie Zainteresowany był zameldowany od 2 lutego 2009 r. do 15 stycznia 2020 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta [...] - Zainteresowany nie zamieszkuje na terenie Gminy [...], gdzie był zameldowany od 28 grudnia 1981 r. do 20 sierpnia 2004 r., kiedy to został wymeldowany na podstawie decyzji administracyjnej z adresu [...], z uwagi na niezamieszkiwanie pod tym adresem. Zauważyć przy tym należy, że owszem posiada on nieruchomości na terenie gminy [...], tj. działkę o powierzchni 2,30 ha, która jest jego wyłączną własnością oraz działkę o pow. 0,18 ha, która jest jego własnością i jego byłej żony, jednakże wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta [...] są to nieruchomości niezabudowane, co potwierdza znajdujące się w aktach zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 26 października 2022 r., gdzie odnotowano, że są to grunty niezabudowane. Jednocześnie z znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy oświadczenia byłej żony Zainteresowanego z 31 października 2022 r. wynik, że Zainteresowanego nie przebywa na terenie Gminie [...] od 32 lat, a zameldowany był u swojej siostry H. M. w [...] w okresie od 12 lutego 2009 r. do 15 stycznia 2020 r. Z oświadczenia tego wynika także, że w miejscowości [...] - Zainteresowany ponownie pojawił się dopiero 25 stycznia 2020 r., kiedy to jego siostra wraz z siostrzenicą przywiozły go pod dom byłej żony z żądaniem udzielenia mu schronienia. Zauważyć też należy, że z ww. oświadczenia wynika, że na miejsce wezwano Policję, która uznała Zainteresowanego za osobę bezdomną i przewieziony został do Domu dla Bezdomnych Mężczyzn w [...]. Była żona Zainteresowanego w oświadczeniu tym podała także, że Zainteresowany nie jest właścicielem domu w [...], a posiada jedynie niezabudowany grunt o pow. 2,30 ha, który odziedziczył po rodzicach oraz działkę w [...] o pow. 0,18 ha, którą wraz z była żoną dostali w drodze darowizny od jej rodziców.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że Zainteresowany, ubiegający się o pomoc społeczną w postaci skierowania do domu opieki społecznej, nie ma miejsca zamieszkania, gdyż nie można ustalić, w której miejscowości ma on zamiar skoncentrować swoją aktywność życiową. Wnioskodawca nie dysponuje tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego. Obecnie nie jest on także nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. W konsekwencji uznać należy, iż jest on osobą bezdomną. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., zastosowanie znajdzie natomiast przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania Zainteresowanego na pobyt stały był adres: [...] ul. [...], to organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o skierowanie do domu opieki społecznej jest Prezydent Miasta [...].
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.