Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2010r. Burmistrz W. złożył wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego jaki zaistniał pomiędzy Mazowieckim Zarządem Dróg Wojewódzkich i Zarządem Powiatu W. oraz Burmistrzem W. w sprawie wydania zgody na lokalizację zjazdu z działki nr ew. [...] na drogę dojazdową będącą działką nr [...] obręb H. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2010r. do Burmistrza W. wpłynął wniosek A. M. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej działka nr ew. [...] do nieruchomości położonej na działce nr ew. [...] obręb H. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. Burmistrz W. przekazał wniosek A. M. Mazowieckiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Warszawie z siedzibą w W. jako organowi właściwemu do rozpatrzenia wniosku. Wskazał, że posiadaczem samoistnym działki nr ew. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną jest zgodnie z ewidencją gruntów Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich, której następcą prawnym jest Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. Rejon Drogowy W. Zatem zadania dla w/w drogi w zakresie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r. nr 19, poz. 155) należą do kompetencji Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich przekazał wniosek do Starostwa Powiatowego w W. Zarząd Powiatu W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. przekazał wniosek A. M. o wydanie zgody na lokalizację zjazdu Burmistrzowi W. wskazując, że droga położona na działce o nr ew. [...] nie figuruje w ewidencji dróg powiatowych, wobec czego zarządcą tej drogi nie jest Powiat W. W tym stanie rzeczy Burmistrz W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu, podając że na mocy art. 19 ust. 2 pkt. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca dróg gminnych posiada kompetencje do wydania zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej.
Przedmiotowa droga nie jest drogą gminną, gdyż w uchwale Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2001r. nr [...] w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych oraz nadania im numerów ewidencyjnych ulic na terenie Gminy W. nie została zaliczona do tej kategorii dróg, zatem należy ją uznać za drogę wewnętrzną. Na mocy art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi wewnętrznej jest zarządca bądź właściciel terenu, na którym jest ona zrealizowana. Gmina W. nie posiada tytułu własności działki o nr ew. [...], a co za tym idzie nie jest zarządcą dla tej drogi wewnętrznej.
Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w odpowiedzi na wniosek podał że Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich zgodnie z reformą ustrojową państwa z dniem 31 grudnia 1998r. uległa rozwiązaniu. W związku z czym z dniem 1 stycznia 1999r. drogi wojewódzkie, które nie otrzymały statusu dróg wojewódzkich stały się drogami kategorii powiatowej. Zatem droga na działce o nr ew. [...] z mocy prawa stała się drogą powiatową administrowaną przez Starostę W. i tenże podmiot jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o wydanie zgody na lokalizację zjazdu.
Zarząd Powiatu W. w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie wskazując, że działka nr ew. [...] odchodzi prostopadle od drogi powiatowej nr [...] stanowiąc w ten sposób drogę dojazdową m.in. do działki A. M. Działka nr [...] według załącznika mapowego ma od 6 do 9 metrów szerokości. Wynika z tego, że działka ta w liniach rozgraniczających nie spełnia zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. nr 43, poz. 430 ze zm.) aby mogła zostać uznana za drogę powiatową nawet o kategorii lokalnej. Zgodnie z powyższym rozporządzeniem szerokość ulicy klasy dojazdowej ma 10 metrów, zaś droga klasy "L" czyli lokalnej 12 metrów. Drogą powiatową może być w skrajnym przypadku droga lokalna ale nie droga dojazdowa.
Ponadto podano, że zgodnie z art. 6a ustawy o drogach publicznych do dróg powiatowych zalicza się drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Przedmiotowa droga nie łączy ze sobą żadnych miejscowości, gdyż jest to droga na dzień dzisiejszy w ogóle nie urządzona a w dodatku bez wylotu, jedynie z dojazdem do gruntów rolnych. Ponadto nie jest zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Z prawnego i technicznego punktu widzenia należy przyjąć, że droga na działce o nr ew. [...] może stanowić jedynie drogę wewnętrzną. Dlatego zdaniem Zarządu Powiatu W. o zgodę na lokalizację zjazdu należy wystąpić do właściciela gruntu, którym może być następca prawny Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dopiero jednoznaczne ustalenie przez organ stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem strony, może być podstawą oceny, że organ, do którego wniesiono podanie nie jest właściwy do załatwienia określonej sprawy z zakresu administracji publicznej, a wobec tego są podstawy do przekazania takiej sprawy innemu właściwemu organowi, a następnie, w przypadku gdyby ten organ uznał się za niewłaściwy, może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu. Obowiązek dokonania ustaleń, od których zależy właściwość organu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej, do którego strona wniosła pismo o załatwienie określonej sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).
Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizacje zjazdu lub przebudowę zjazdu. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby organ administracji publicznej mógł wydać decyzję w której rozstrzygnie wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu musi istnieć droga publiczna w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.
W przedmiotowej sprawie A. M. złożyła wniosek o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi dz. nr ew. [...] na działkę nr ew. [...] w H. będącą jej własnością. Aby rozstrzygnąć negatywny spór o właściwość organu do rozpoznania powyższego wniosku, należy ustalić czy działka nr [...] jest drogą a jeżeli tak to czy droga ta jest droga publiczną i jakiej kategorii, czy drogą wewnętrzną i kto jest jej zarządcą. Aby to osiągnąć pomocnym może być ustalenie obecnego właściciela przedmiotowej działki. Z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że posiadaczem samoistnym działki nr [...] jest Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich a raczej była, bowiem oczywistym jest, że uległa ona rozwiązaniu z dniem 1 stycznia 1999r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) Przy czym nie przesądza to jeszcze, że działka [...] była przed 1 styczniem 1999r. drogą wojewódzką.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie niezbędnych okoliczności na które wskazano wyżej do wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. M. Dopiero po ustaleniu powyższych okoliczności można określić organ właściwy do rozpoznania sprawy. Należy bowiem podkreślić, że Sąd nie może dokonywać własnych ustaleń faktycznych, co do okoliczności, których nie wyjaśniły organy administracji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniosek oddalił.