Uzasadnienie
Wojewoda Opolski wnioskiem z dnia 16 września 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a SKO w Opolu w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, złożonego wraz z zażaleniem na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w związku z pismem Burmistrza [..]z 22 sierpnia 2013 r. w przedmiocie wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.
Z uzasadnienia wniosku wynika, że Burmistrz [..]pismem z 22 sierpnia 2013 r., bez podania podstawy prawnej swego działania, udzielił odpowiedzi na wniosek A. i K. K. z 16 sierpnia 2013 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwaloryzowania i wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [..]z 27 maja 1988 r. nr [..]o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania oraz decyzji w przedmiocie ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie ustalonego ww. decyzją z 27 maja 1988 r. W piśmie Burmistrza zawarte jest stwierdzenie, iż wypłata odszkodowania na rzecz wnioskodawców nastąpiła 26 lipca 1988 r.
Wojewoda Opolski wskazał, iż wobec braku przepisów szczególnych, których regulacje wskazywałyby na właściwość organu do rozpatrzenia zażalenia na pismo Burmistrza [..]z 22 sierpnia 2013 r., tj. stanowiącego podstawę wskazania organu wyższego stopnia, zastosowanie ma art. 17 pkt 1 k.p.a. Z art. 17 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, iż w rozumieniu kodeksu, organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda wskazał również na regulację zawartą w art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz U z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, natomiast zgodnie z ust. 5 od decyzji tych służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
Z powyższych rozwiązań wynika generalna zasada, że zażalenie od wydanego przez wójta rozstrzygnięcia rozpoznaje samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie z treścią art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszym przypadku, w ocenie Wojewody Opolskiego, organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia A. i K. K. dotyczącego pisma Burmistrza [..]z 22 sierpnia 2013 r., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie złożyło odpowiedzi na wniosek Wojewody Opolskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który - w jego ocenie - jest właściwy w danej sprawie (art. 65 § 1 kpa).
W myśl art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.
Spór pomiędzy Wojewodą Opolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu jest sporem kompetencyjnym (negatywnym), zaś jego istota stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej.
Niezależnie od przedmiotu sprawy głównej, która dotyczy zwaloryzowania i wypłaty odszkodowania oraz ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [..], punktem wyjścia niniejszych rozważań musi być więc w pierwszej kolejności kwestia samego zażalenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, które zostało wniesione przez K. i A. K. na pismo Burmistrza [..]z dnia 22 sierpnia 2013 r.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ. Art. 17 k.p.a. wskazuje, które organy są organami wyższego stopnia w stosunku do organów orzekających w postępowaniu administracyjnym.
Stosownie do art.17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. precyzuje, że " gdy mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.
Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do burmistrza, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Inaczej będzie się natomiast kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to, że w sytuacji, gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania. W niniejszej sprawie aktualnie takiej normy szczególnej brak. Powyższe, wobec braku normy szczególnej, pozwala na przyjęcie, że aktualnie w stosunku do burmistrza organem wyższego stopnia, właściwym do rozpoznania zażalenia, jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Z tych względów należało wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu jako organ właściwy w przedmiotowej sprawie.
Ubocznie wyjaśnić należy, iż przedmiotem wniosku A. i K. K. kierowanego do Burmistrza [..]było wszczęcie postępowania w sprawie waloryzacji i wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [..]z 27 maja 1988 r. nr [..]. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, o czym stanowi art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepisami, które mają zatem zastosowanie w sprawie tego odszkodowania jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej "ustawą". Zasady ustalania i wypłaty odszkodowania reguluje rozdział 5 ustawy, m.in. art. 129 i art. 132.
Zgodnie z art. 129 ust. 1 odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast jeśli idzie o wypłatę odszkodowania to zasady obowiązujące w tej materii reguluje art. 132. Z ust. 3 tego przepisy wynika, iż wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji, której dokonuje organ, osoba lub jednostka zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Do zapłaty odszkodowania jest zobowiązany starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki, o czym przesądza ust. 5 art. 132. Z przepisów tych wynika więc, że odszkodowanie zawsze ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jednak wypłaty odszkodowania i jego waloryzacji dokonuje podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.
Jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa jest nim starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, natomiast jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, jej organ wykonawczy.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia.