Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. w sprawie z wniosku M. F. o stwierdzenie nieważności decyzji – dokumentu nadania F. K. nadziału ziemi o powierzchni [...] ha, położonej w J., z dnia [...] marca 1950 r.
We wniosku wskazano, że w dniu [...] września 2010 r. M. F. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności opisanego ma wstępie aktu nadania ziemi.
Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przekazało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w/w wniosek strony, uznając, iż organem właściwym do jego rozpoznania jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (art. 157 § 1 k.p.a.). Zdaniem Kolegium bowiem wspomniany akt został wydany przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, a obecnie sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa wchodzą w skład działu administracji rządowej - rozwój wsi, którym kieruje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić, gdyż organem właściwym do realizacji przepisów o reformie rolnej, dotyczących uwłaszczenia i nadania nieruchomości jest organ wskazany przepisami dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą, rolną. i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 79 ze zm.). Na podstawie zaś przepisów art. 4 i art. 11 w/w dekretu, organem powołanym do orzekania o nabyciu własności nieruchomości jest starosta.
Ponadto, jak wywodził Minister, zgodnie z obecnym brzmieniem art. 2 ust. 3 i 3a dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, wpisy w księdze hipotecznej (gruntowej) następują na wniosek starosty a zadania starosty są zadaniami z zakresu administracji rządowej.
Zgodnie natomiast z art. 157 k.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W myśl zaś art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia, w rozumieniu k.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Także, na zasadzie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. nr 79, poz. 856), organem wyższego stopnia, w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
W tej sytuacji Minister podkreślił, że przepisy o realizacji spraw związanych z reformą rolną nie wskazywały szczególnego organu odwoławczego. Skoro więc organem I instancji w w/w sprawach był starosta (art. 4 ust. 1 oraz art. 11 dekretu z 1955 r.), to organem wyższego stopnia winno być samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 ust. 1 k.p.a.).
Organ centralny zaznaczył przy tym, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., sprowadzające się do stwierdzenia, że - ponieważ obecnie sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa wchodzą w skład działu administracji rządowej - rozwoju wsi, którym kieruje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi to właściwym do rozpoznania wniosku M. F. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie było trafne, gdyż właściwość organów, w sprawach uwłaszczenia na podstawie przepisów o reformie rolnej wynika wprost z przepisów szczególnych, o których była wyżej mowa.
W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosiło o wskazanie – jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. F. - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W ocenie Kolegium nie można było bowiem zgodzić się z wnioskodawcą, że obecnie organem właściwym w sprawie wydania dokumentu nadania ziemi, w oparciu o przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest starosta.
W szczególności, wg Kolegium, właściwości starosty w tych sprawach, nie da się wywieść z art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Wbrew stanowisku wnioskodawcy, wykładnia systemowa tego aktu prawnego nie pozwala bowiem na sformułowanie wniosku, iż starosta jest organem właściwym we wszystkich sprawach związanych z reformą rolną.
Wskazane przez Ministra przepisy określają właściwość starosty jedynie w konkretnych sprawach. I tak art. 4 ust. 1 dekretu wskazuje na właściwość starosty do orzekania o nadaniu na własność nieruchomości państwowych ich dzierżawcom, z art. 11 dekretu wynika właściwość starosty do orzekania o nabyciu własności nieruchomości państwowych przez ich posiadaczy, którzy uzyskali posiadanie tych nieruchomości na podstawie tytułów wymienionych w art. 6 ust. 1 dekretu, a mianowicie: umowy zawartej przed dniem 13 września 1944 r., a na Ziemiach Odzyskanych - przed dniem 9 maja 1945 r., z zamiarem nabycia na własność lub umowy o dział, zawartej przed dniem 1 września 1945r., albo orzeczenia o zatwierdzeniu projektu parcelacji nieruchomości państwowych i wykazu nabywców wydanego przed dniem 1 września 1939 r.
W ocenie Kolegium, zasadne zatem było stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]), gdyż kwestionowany dokument nadania ziemi został - jak wywodziło Kolegium - wydany przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, a obecnie właściwość tego organu w tych sprawach przeszła na Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa wchodzą bowiem w skład działu administracji rządowej - rozwoju wsi, którym kieruje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 216, poz. 1599) w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.).
W rezultacie zatem - wg Kolegium - na zasadzie art. 157 § 1 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej – p.p.s.a.) spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o który mowa w cytowanym wyżej artykule.
Z istoty sporu kompetencyjnego wynika, że musi mieć on miejsce pomiędzy, co najmniej dwoma organami, które odmawiają załatwienia danej sprawy (spór negatywny), bądź uważają, że są jednocześnie właściwe do jej załatwienia (spór pozytywny).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wystąpił w niej spór negatywny, który powstał pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B., a dotyczył ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. F. o stwierdzenie nieważności decyzji – dokumentu nadania F. K. nadziału ziemi o powierzchni [...] ha, położonej w J., z dnia [...] marca 1950 r.
Oba organy twierdziły przy tym, że w/w akt nadania ziemi, którego podstawę stanowiły przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.), zwanego dalej,,dekretem PKWN", został wydany przez organ centralny, jakim był w 1950 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych.
Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.
Z przepisów dekretu PKWN ani z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie wynika bowiem kompetencja dla organu centralnego do wydawania wyżej wspomnianych aktów, określanych w w/w przepisach mianem "dokumentu nadania ziemi". Okoliczność zaś, że na formularzu wspomnianego dokumentu widnieje nadruk "Rzeczpospolita Polska Ministerstwo Rolnictwa i Reform Rolnych Dokument nadania ziemi" nie może o tej kompetencji przesądzać.
Zwrócić należy uwagę, że przedmiotowy dokument z dnia [...] marca 1950 r. został podpisany przez Pełnomocnika dla Spraw Reformy Rolnej na powiat s. i Komisarza Ziemskiego na powiat s. a także został opatrzony pieczęcią Starostwa s.
Wprawdzie przepisy dekretu PKWN nie stanowiły wprost, jaki organ był upoważniony do wydawania decyzji o nadaniu ziemi, ale zgodnie z treścią przepisu § 33 w/w rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., wydanego na podstawie art. 8 i 20 dekretu PKWN, po zatwierdzeniu projektu podziału ziemi i inwentarza przez pełnomocnika powiatowego i po zasięgnięciu opinii komisarza ziemskiego oraz po wydzieleniu działek na gruncie i podziale inwentarza pełnomocnik powiatowy z komisarzem ziemskim wprowadzą nabywców w posiadanie ziemi oraz wręczą nabywcom dokument nadania ziemi i inwentarza z podpisem pełnomocnika i komisarza ziemskiego. Dokument ten zaś stanowi tytuł własności nadanej działki i jest podstawą dla dokonania wpisu prawa własności w księgach hipotecznych.
Powyższa regulacja, w powiązaniu z przepisami dekretu PKWN – jak przyjmuje się to w literaturze przedmiotu i które to stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie - winna być zatem wykładana w ten sposób, że dokument nadania ziemi i inwentarza jest decyzją administracyjną, wydawaną początkowo przez powiatowego pełnomocnika do spraw reformy rolnej a później przez powiatową komisję ziemską, działającą na podstawie dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich (Dz. U. Nr 61, poz. 340). Dla decyzji zaś wydawanych przez te organy, instancją odwoławczą był pełnomocnik wojewódzki a następnie wojewódzkie komisje ziemskie. Minister Rolnictwa – po przejęciu uprawnień Głównej Komisji Ziemskiej - stał się natomiast instancja nadzorczą (por. Józef Paliwoda "Przebudowa ustroju rolnego: zakres działania administracji", Warszawa, Wyd. Prawnicze 1964 r. str. 121, 122 i 127).
Zasadnie przy tym stwierdza Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, kompetencje w omawianych sprawach przeszły na prezydia powiatowych rad narodowych. Po przeprowadzeniu reformy administracji państwowej 1975 r. sprawy te z kolei przeszły do kompetencji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zaś po reformie samorządowej – na podstawie art. 5 pkt 6 lit. a) i b) ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organa gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, właściwymi organami w w/w sprawach stali się kierownicy urzędów rejonowych.
Następnie, ustawa kompetencyjna z dnia 24 lipca 1998 r. (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) powyższe sprawy przekazała do kompetencji starosty (art. 11 pkt 1 ustawy).
W tej sytuacji, słusznym było wskazywanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w sprawach określonych w art. 4 ust. 1 oraz art. 11 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., organem powołanym do orzekania o nabyciu własności nieruchomości stał się starosta, ale niezasadnym było stwierdzenie, że brak jest przepisów szczególnych, które określały by w tych sprawach organ odwoławczy i dlatego – po myśli art. 17 pkt 1 k.p.a. - organem wyższego stopnia winno być w tym przypadku samorządowe kolegium odwoławcze.
Uszło uwagi wnioskodawcy, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U Nr 31, poz. 206), tj. z dniem 1 kwietnia 2009 r. doszło do - jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. akt I OW 28/09) – kolejnej reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą obecnie wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji a zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.
We wskazanym wyżej postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zatem, że jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda.
Skład orzekający w analizowanej sprawie stwierdza zatem, że organem właściwym do rozpoznania żądania strony o stwierdzenie nieważności aktu nadania ziemi, wydanego w dniu [...] marca 1950 r. w oparciu o przepisy dekretu PWN, nie jest żaden z organów pozostających w sporze kompetencyjnym, a jest nim Wojewoda P. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt I OW 151/10).
Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że przedmiotowy spór kompetencyjny nie miał usprawiedliwionych podstaw, co – na zasadzie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 oraz art. 135 w zw. z art. 193 P.p.s.a. - skutkowało oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku z jednoczesnym uchyleniem wadliwego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2010 r. o przekazaniu sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organowi właściwemu, gdyż organ ten nie był w tej sprawie organem właściwym.