Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 3 lipca 2013 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Gdyni w zakresie właściwości rzeczowej do prowadzenia egzekucji administracyjnej z tytułu opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, dochodzonej przez Prezydenta Miasta Legnicy na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 25.02.2013r. Nr 228/P/2013 wystawionego na Spółkę z o.o. "[...]" z siedzibą w Gdyni.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż Prezydent Miasta Gdyni postanowieniem z dnia 11.03.2013r. Nr KDE.3160.5.21.2013.NG przekazał Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni jako właściwemu organowi egzekucyjnemu tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezydenta Miasta Legnicy Nr 228/P/2013 z dnia 25.02.2013r. przeciwko "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Gdyni przy ul. [...] w celu wyegzekwowania należności z tytułu opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania bez biletu.
W uzasadnieniu postanowienia Prezydent Miasta Gdyni m.in. stwierdził, że z treści art. 19 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że zakres przedmiotowy egzekucji administracyjnej należności pieniężnych prowadzonej przez organy jednostek samorządu terytorialnego został znacząco ograniczony. Ustawodawca określił zakres spraw poddanych egzekucji należności pieniężnych prowadzonej przez organy gminy poprzez odwołanie się do zakresu ich właściwości rzeczowej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wynika z tego, że organ jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej wyłącznie "własnych" należności pieniężnych - to jest takich dla których sam jest wierzycielem, zatem do należności dla których ustalania lub określania i pobierania właściwy jest ten sam organ (czyli prezydent miasta jest organem właściwym jedynie do przeprowadzenia egzekucji na podstawie wystawionych przez niego samego tytułów wykonawczych).
W ocenie Prezydenta Miasta Gdyni brzmienie przepisu art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego mają zdolność do prowadzenia egzekucji administracyjnej wszystkich należności pieniężnych dla których ustalania lub określania oraz poboru właściwe są organy samorządu terytorialnego. Omawiany przepis nie stanowi o kompetencji ogólnej organów jednostek samorządowych do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych dla których ustalenia lub określania i poboru właściwe są te organy, ponieważ musiałby być wówczas inaczej sformułowany. Zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni przepis art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wąsko zakreśla właściwość rzeczową organów jednostek samorządu terytorialnego do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnej.
Wyżej wymieniony organ stwierdza, że wszczęcie i prowadzenie przez Prezydenta Miasta Gdyni egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalenia albo określenia i poboru właściwy jest inny organ samorządu terytorialnego stanowiłoby naruszenie właściwości rzeczowej. Prezydent Miasta Legnicy, w ocenie Prezydenta Miasta Gdyni, jest organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo do dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych które zostały określone, ustalone i powinny być pobrane przez Prezydenta Miasta Legnicy. Zgodnie z art. 22 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Zważywszy zatem na okoliczność, iż ww. tytuł wykonawczy wystawiony jest przeciwko zobowiązanej osobie prawnej mającej siedzibę na terenie Gdyni, zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni, organem właściwym miejscowo jest Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni.
Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni nie podzielił stanowiska przedstawionego przez Prezydenta Miasta Gdyni w postanowieniu z dnia 11.03.2013r. Nr [...]. Wskazał, iż zarówno Miasto Legnica jak i Miasto Gdynia są gminami o statusie miasta na prawach powiatu (obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw). W mysi art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010r., Nr 95, poz. 613 z późn. zm.), prezydent miasta jest organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat lokalnych. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ze względu na zakres kompetencji wśród organów egzekucyjnych uprawnionych do egzekucji należności pieniężnych wskazuje organy uprawnione do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych oraz organy, których kompetencje w tym zakresie zostały ograniczone.
Zgodnie z art. 19 § 1 ww. ustawy naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków obcych państw o udzielenie pomocy w zakresie, o którym mowa w art. 66 d § 1. Natomiast stosownie do treści art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.
Z treści § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) wynika, że gdy wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję - kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Zgodnie z § 6 ust. 5 ww. rozporządzenia, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Prezydent Miasta Legnicy, jako organ wykonawczy gminy o statusie miasta, zgodnie z art. 1 c ustawy o podatkach i opłatach lokalnych posiada kompetencje organu podatkowego właściwego w sprawie opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania. Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997r. Nr 36, poz. 224 z późn. zm.) w związku z art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prezydent miasta, działając jako organ wykonawczy gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym w zakresie należności z tytułu podatku i opłat lokalnych, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania.
Powołane wyżej przepisy nie wykluczają możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez właściwy organ gminy o statusie miasta w stosunku do należności, których wierzycielem jest inna gmina o takim statusie. W konsekwencji powyższego, w przypadku gdy zobowiązany nie posiada majątku, ani miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością Prezydenta Miasta Legnicy, to organ ten stosownie do art. 22 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji winien przekazać tytuł wykonawczy do realizacji Prezydentowi Miasta Gdyni, jako organowi egzekucyjnemu uprawnionemu do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, właściwego ze względu na siedzibę zobowiązanej Spółki. Dopiero, gdy wszczęta przez ten organ egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna, stosownie do treści § 6 ust. 3 i 5 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów, wierzyciel kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, celem prowadzenia egzekucji.
Należy też zauważyć, iż z akt sprawy nie wynika, by w ogóle wszczęto egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 25.02.2013r., o czym świadczy brak klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji, zamieszczonej w polu G urzędowego druku ww. tytułu wykonawczego.
Końcowo Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni zauważył, iż zaprezentowane przez Wnioskującego stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 12.09.2012r. sygn. akt IIFSK 151/11).
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Gdyni wniósł o wskazanie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni jako organu egzekucyjnego właściwego do prowadzenia postępowania na podstawie tytułu wykonawczego, przedstawiając na poparcie swoich twierdzeń orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory o właściwość w tym także między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonej w przepisach prawa.
W niniejszej sprawie dla ustalenia właściwości organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych z tytułu opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowanie decydujące znaczenie mają przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową.
Właściwość rzeczowa organów uprawnionych do prowadzenia egzekucji została uregulowana w art. 19 u.p.e.a. Art. 19 § 1 tej ustawy stanowi, że "z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych...". Nie ulega więc wątpliwości, że w świetle art. 19 § 1 u.p.e.a. organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (vide też art. 1a pkt 7 u.p.e.a.) jest – co do zasady – naczelnik urzędu skarbowego.
Wyjątek od powyższej zasady został uregulowany m.in. w § 2 art. 19 tej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Analiza przepisu art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. pozwala na stwierdzenie, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba, że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat warszawski. Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ.
Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że miasto Gdynia jest gminą o statusie miasta i zgodnie z art. 1c u.p.o.l. Prezydent Miasta Gdyni jest organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat lokalnych, uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych dla których ustalenia lub określenia i pobierania jest właściwy ten organ (art. 19 § 2 u.p.e.a.).
Stosownie natomiast do treści § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137 poz. 1541), jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, to kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego.
Za trafne należy więc uznać stanowisko wnioskodawcy poparte wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., I FSK 151/11, że na gruncie niniejszej sprawy w przypadku gdy zobowiązany nie posiada majątku na terenie objętym właściwością Prezydenta Miasta Legnicy, natomiast majątek ten mieści się na terenie Gdyni - to organ ten powinien, z mocy art. 22 § 2 u.p.e.a. przekazać tytuł wykonawczy do realizacji Prezydentowi Miasta Gdyni – jako organowi egzekucyjnemu uprawnionemu do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych.
Możliwość przekazania do egzekucji powyższej należności naczelnikowi urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego następowałaby dopiero w sytuacji, gdy prowadzona niego egzekucja okazałaby się w całości lub w części bezskuteczna – zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego.
Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Prezydenta Miasta Gdyni jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej z tytułu opłaty za postój w strefie płatnego parkowania.