Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych, w prawo własności na rzecz W. i A. W., poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie.
Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta.
Organ podniósł, że zgodnie z zasadą wynikającą z przepisu art. 17 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia, a zatem właściwym do rozpatrzenia odwołania są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej natomiast sprawie żaden z przepisów powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi inaczej, co oznacza brak podstaw, aby odstąpić od zasady wyrażonej w/cyt art. 17 pkt 1 k.p.a..
Wojewoda Mazowiecki wskazał, że potwierdzenie zasady wyrażonej art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowią również przepisy art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.). Wojewoda jest zatem organem wyższego stopnia tylko wtedy, gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa ustawowa, a takiej w przedmiotowej sprawie takiej nie ma.
W związku z tym organ uznał, że wojewoda nie będąc organem wyższego stopnia nie może rozpatrywać odwołań od decyzji starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., nr 46, poz. 543 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Podniesiono także, iż według art. 9a powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Decyzje bowiem w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, są decyzjami z zakresu gospodarowania tymi nieruchomościami, a zatem właściwym organem do wydania tych decyzji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że wykładnia systemowa ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności prowadzi do uznania, że wojewoda jest również organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stosunku do decyzji, jakie podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Skoro zatem zadania nałożone na starostę w ustawie o przekształceniu z dnia 29 lipca 2005r. nie są zadaniami starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego lecz są zadaniami z zakresu administracji rządowej, to samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadania.
Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wobec tego organem odwoławczym od decyzji wydanej przez starostę w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest wojewoda.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z ze sporem negatywnym powstałym pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. od decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego – Zachodniego z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w art. 3 ust. 1 określa właściwość rzeczową organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa organem właściwym do wydania decyzji jest starosta. Ustawa ta nie określa, czy zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, czy też zadaniami własnymi starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Ustalenie do jakiego zakresu kompetencji starosty należy wydawanie decyzji o przekształceniu w trybie przepisów powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (....), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest istotne dla określenia właściwości organu odwoławczego w przypadku wydania takich decyzji przez starostów, gdyż w ustawie nie uregulowano właściwości organu odwoławczego.
Decyzje przekształceniowe w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa są decyzjami w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi (komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami - G. Bieniek i inni, Wyd. Prawnicze "Lexis Nexis" W-wa 2007, wydanie 2, teza 3 do art. 11, str. 55). Przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 ze zm.) określa kompetencje Skarbu Państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami i stanowi, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U.
Nr 106, poz. 668 ze zm.) właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Tak więc starosta, gdy wydaje decyzje w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi, występuje jako właściwy organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Decyzje w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, są decyzjami z zakresu gospodarowania tymi nieruchomościami, a zatem właściwym organem do wydania tych decyzji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że we wszystkich sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. W ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności brak jest takiego przepisu. Jednak wykładnia systemowa prowadzi do uznania, że wojewoda jest również organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stosunku do decyzji, jakie podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Ustawa o przekształceniu z dnia 4 września 1997 r. (tekst jedn. Dz. U, z 1999 r., Nr 65, poz. 746 ze zm.) wprost określała w art. 2, że zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a w art. 6a wprost stanowiła, że organem odwoławczym od takich decyzji jest wojewoda.
Mimo, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...) takich przepisów nie zawiera to, poza argumentacją prawną wyżej przedstawioną, brak jest również uzasadnienia do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było dokonanie takich zmian co do właściwości organów orzekających w przedmiocie przekształcenia, w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, by tylko w tym zakresie gospodarowanie nieruchomościami skarbowymi powierzyć staroście jako organowi jednostki samorządu terytorialnego. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. tylko w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.).
Skoro zadania nałożone na starostę w ustawie o przekształceniu z dnia 29 lipca 2005 r. nie są zadaniami starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego lecz są zadaniami z zakresu administracji rządowej, to samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadania.
Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej i wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wobec tego organem odwoławczym od decyzji wydanej przez starostę w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest wojewoda.
W rozpoznawanej sprawie nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją stanowi własność Skarbu Państwa. Odwołanie od decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego – Zachodniego z dnia [...] maja 2008 r., w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zostało wniesione przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względów wyżej omówionych właściwym do rozpoznania przedmiotowego odwołania jest Wojewoda Mazowiecki.
Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.