Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku E. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia (...) czerwca 1951 r., wydanego na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz.339 z późn. zm.), o przejęciu - w ramach tzw. Akcji "Wisła" - na własność Państwa nieruchomości rolnej jej ojca M. Ż. (Ż.), położonej we wsi G. (ówczesny powiat w., obecnie gmina P., powiat p.), o powierzchni (...) ha wraz z budynkami.
W uzasadnieniu wniosku organ podał, że na rozprawie administracyjnej E. W. wyjaśniała, iż nazwisko ojca w różnych dokumentach jest pisane zamiennie przez "h" lub "ch", ale w G. w tamtym czasie nie było innego M. Ż. toteż niezależnie od pisowni, zawsze chodzi o jej ojca. Podnosiła, że w rodzinie nie zachowały się żadne dokumenty z momentu repatriacji ojca toteż nie jest w stanie wykazać, jaki majątek ojciec miał w tym czasie. Jest natomiast pewna, że w skład gospodarstwa rolnego ojca wchodziło 4,50 ha lasu. Część gospodarstwa zwrócono jej ojcu, a ponieważ po ojcu gospodarstwo przejął jej brat J., to na tej podstawie przypuszcza, że gospodarstwo pozostawione przez brata jest częścią gospodarstwa odebranego ojcu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazało, że od dnia 1 kwietnia 2009 r. obowiązuje ustawa z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz.206), a kompetencje wojewody określa art. 3 tej ustawy. Zdaniem Kolegium nowo obowiązujące przepisy o ustroju wojewody wprowadzają zasadniczą zmianę w zakresie ustalania kompetencji do weryfikacji orzeczeń o przejmowaniu nieruchomości na własność Państwa. Kluczowe znaczenie, w ocenie Kolegium, ma przypisanie wojewodzie właściwości we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, niezastrzeżonych w odrębnych przepisach do właściwości innych organów. Wobec takiej regulacji odpada potrzeba poszukiwania właściwości w oparciu o regulacje prawne zbliżone do materii normowanej dekretem z dnia 27 lipca 1949 r. – na przykład uregulowania ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych uchylonej przez ustawę o tym samym tytule z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz.1266, z późn. zm.).
Zdaniem organu sprawy rozumiane jako szeroka kategoria spraw przejmowania nieruchomości na rzecz Państwa, są sprawami z zakresu administracji rządowej. Jednocześnie sprawy związane wprost z materią regulowaną dekretem z dnia 27 lipca 1949r. nie są wprost zastrzeżone do właściwości innego organu administracji rządowej (a tym bardziej samorządowej). Mając na względzie oba te założenia oraz pozycję wojewody jako organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Kolegium jest zdania, że zachodzą dostatecznie uzasadnione podstawy do uznania, że to wojewoda jest organem właściwym do załatwienia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.
Kolegium uznało także, iż skoro przedmiotowy spór dotyczy nieruchomości położonej na obecnym (i ówczesnym) terytorium województwa lubelskiego, to organem właściwym do załatwienia wniosku E. W. jest Wojewoda L. W odpowiedzi na wniosek, Wojewoda L. wniósł o jego oddalenie ze względu na to, że spór o to, który organ ma rozpatrzyć wniosek E. W., nie istnieje.
Organ wskazał, że do zaistnienia sporu kompetencyjnego konieczne jest wystąpienie rozbieżności stanowisk między dwoma organami co do ich właściwości w konkretnej sprawie, przy czym powstanie sporu w rozumieniu art. 22 § 2 K.p.a., nie następuje w każdym przypadku wystąpienia rozbieżności stanowisk pomiędzy organami administracji publicznej odnośnie przysługującej im właściwości do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Niezgodność poglądów co do tego, kto ma rozpatrzyć wniosek strony musi zostać wyrażona przez organy pozostające w sporze kompetencyjnym (w znaczeniu prawnym) w formie postanowienia, którym organ uznający swoją niewłaściwość przekazuje podanie innemu organowi. Niezachowanie przez organ administracji publicznej formy przekazania podania w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. wyłącza możliwość powstania sporu kompetencyjnego.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego Wojewoda L. stwierdził, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy, to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest się do nich zastosować także wówczas, gdy regulują one odmiennie właściwość organu, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej. Brak tych przepisów oznacza, że z dniem wejścia w życie nowej ustawy stosuje się jej przepisy także w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte i nie zakończone pod rządami starej ustawy.
Organ podał, że w niniejszym przypadku w toku rozpatrywania sprawy nastąpiła zmiana stanu prawnego wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że pod rządami tej ustawy wojewoda jest organem właściwym do rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
Wskazano, że ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. nie zawiera przepisów intertemporalnych regulujących sprawy postępowań w toku. Oznacza to, zdaniem Wojewody L., że to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stało się organem niewłaściwym w sprawie E. W. i powinno niezwłocznie przekazać sprawę w formie prawem przewidzianej do rozpatrzenia organowi obecnie właściwemu, czyli Wojewodzie L. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że uprzednio podanie E. W. zostało skutecznie przekazane do rozpatrzenia przez Kolegium. Zmiana stanu prawnego powoduje, zdaniem Wojewody, że kwestia właściwości musi być ponownie rozpatrzona a postanowienie o przekazaniu przestaje wiązać.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że orzecznictwo tego sądu zmienia się w związku z częstymi zmianami przepisów prawnych dotyczących właściwości i kompetencji organów administracji publicznej.
Wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje.
W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293).
Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia (...) czerwca 1951 r., wydanego na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz.339, z późn. zm.), o przejęciu - w ramach tzw. Akcji "Wisła" - na własność Państwa nieruchomości rolnej jej ojca M. Ż. (Ż.), położonej we wsi G. (ówczesny powiat w., obecnie gmina P., powiat p.), o powierzchni (...) ha wraz z budynkami.
Wspomniany wyżej dekret z dnia 27 lipca 1949 r. utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), stosownie do postanowień art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). W ustawie uchylającej nie było żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., w tym na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Z powyższego wynika, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanych wyżej dekretów.
Powołane akty normatywne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie wskazanych powyżej dekretów, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych, regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych, ani prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny stwarza trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.
Wskazać jednakże należy, że w dniu 1 lipca 1982 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazanie zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy.
Z tych regulacji wynikało, że instytucja przejmowania nieruchomości rolnych na podstawie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. oparta na podstawowej przesłance braku faktycznego władania nieruchomościami przez ich właścicieli, to jest tak zwanego faktycznego opuszczenia nieruchomości, była najbardziej zbliżona do przejmowania gruntów rolnych na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 44 ust. 1 i art. 39 ust. 6 powołanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r.
Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną), sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej.
Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały uchylone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). W tym dniu przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Po pierwsze dlatego, że przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy - właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały uchylone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej.
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz.
- z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia i degradacji itp. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1957 r. i 1982 r.
W związku z tym uznać należy, że jeżeli od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. W tym miejscu wspomnieć również należy, że na podstawie powołanego wcześniej dekretu i ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nieruchomości te nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości.
Wskazać należy, że zasada, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.
Z powyższych względów organami właściwymi w postępowaniach weryfikacyjnych w tych sprawach są organy administracji rządowej. W związku z tym powstaje zagadnienie, jaki organ jest organem wyższego stopnia w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w tych nieistniejących już kategoriach spraw dotyczących przejęcia na rzecz Państwa opuszczonych nieruchomości mocą decyzji administracyjnej.
Przypomnieć należy, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., wtedy gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Zatem wskazując organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia (...) czerwca 1951 r. o przejęciu - w ramach tzw. Akcji "Wisła" - na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi G. (ówczesny powiat w., obecnie gmina P., powiat p.), o powierzchni (...) ha wraz z budynkami, odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne, tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że w rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań, właściwym do rozpatrzenia wniosku E. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia (...) czerwca 1951 r., jest Wojewoda L. Ponieważ postanowienie o przekazaniu sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a., wiąże organ, któremu sprawa ta została przekazana, dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie mogło ponownie przekazać tej sprawy Wojewodzie L., mimo, że stan prawny uległ zmianie, bowiem powstał już spór kompetencyjny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.