Uzasadnienie
Burmistrz Gryfic, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Gryficach, pismem z dnia 9 grudnia 2022 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Prezydentem Miasta Koszalina w sprawie świadczeń rodzinnych przyznanych A.P. decyzją Prezydenta Miasta Koszalina nr 1292/2021/SR 21-22 z dnia 7 grudnia 2021 r.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że A.P. w dniu 2 listopada 2021 r. złożyła do Centrum Usług Społecznych w Koszalinie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2021/2022 wskazując jako swój adres zamieszkania (...).
Powyższy wniosek został rozpoznany przez Prezydenta Miasta Koszalina, który decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r. przyznał wnioskodawczyni zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r.
W dniu 24 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Koszalina, powołując się na art. 25 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenia rodzinne, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania w celu jej dalszej realizacji, przekazał dokumenty do Urzędu Gminy w D. jako organowi właściwemu, w związku z powzięciem informacji, iż wnioskodawczyni od dnia 14 lipca 2022 r. zamieszkuje w D. w gminie D. Następnie Urząd Gminy w D.przekazał dokumentację sprawy Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Gryficach, jako organowi właściwemu ze względu na zmianę miejsca zamieszkania zainteresowanej. Powyższe wynikało z oświadczenia A.P. skierowanego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D.która w nagłówku podała adres (...).
W wyniku dokonania czynności sprawdzających, Ośrodek Pomocy Społecznej w Gryficach ustalił, że pod powyższym adresem znajduje się Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w Gryficach. W tej placówce zainteresowana przebywała na Oddziale Terapii Uzależnienia od Alkoholu od 16 sierpnia 2022 r. do 17 września 2022 r. Wobec powyższego organ przekazał akta do Urzędu Gminy w D. Urząd Gminy w D. ustalił, że A.P. nie mieszka w D. gdzie przebywała ok. tydzień. Uznał się organem niewłaściwym i przekazał akta do Centrum Usług Społecznych w Koszalinie.
Pomimo informacji, że A.P. przebywała na leczeniu w szpitalu w Gryficach, a nie zamieszkiwała w tej miejscowości, Centrum Usług Społecznych w Koszalinie ponownie przekazało dokumenty do Ośrodka Pomocy Społecznej w Gryficach.
Organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.ś.r"), zgodnie z którym organem właściwym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne.
Równocześnie wskazano, że na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w innych sprawach według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Podniesiono, iż z akt sprawy nie wynika, żeby A.P. zamieszkiwała w Gryficach. Ponadto Centrum Usług Społecznych w Koszalinie nie uwzględniło informacji przekazanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Gryficach, że pod adresem (...) znajduje się placówka szpitalna.
W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta Koszalina, reprezentowany przez Dyrektora Centrum Usług Społecznych w Koszalinie, powołał się na art. 25 ust. 5 u.ś.r. Równocześnie wskazano, iż zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U z 2017 r., poz. 1466), postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych na wniosek osoby, która nie ma miejsca zamieszkania, prowadzi organ gminy lub miasta właściwy ze względu na miejsce czasowego pobytu.
Prezydent Miasta Koszalina podkreślił, że z uwagi na fakt, iż A.P. nie zamieszkuje w Koszalinie oraz że wskazała, iż jej aktualny adres zamieszkania znajduje się w Gryficach przy ul. (...) Centrum Usług Społecznych w Koszalinie przekazało decyzję przyznającą świadczenia rodzinne do dalszej realizacji wraz z aktami sprawy zgodnie z § 11 wyżej wymienionego rozporządzenia do organu właściwego ze względu na miejsce czasowego pobytu zainteresowanej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie spór ma charakter negatywny i powstał na tle właściwości miejscowej między jednostkami samorządu terytorialnego położonymi na obszarze tego samego województwa, które zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., nr 198, poz. 1925) leżą w obszarze właściwości miejscowej innych samorządowych kolegów odwoławczych. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami.
Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą o świadczeniach rodzinnych reguluje art. 3 pkt 11 u.ś.r., który wskazuje, że organem właściwym w sprawach w niej regulowanych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zwartej w art. 25 k.c., zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
W judykaturze przyjmuje się, że zamiar stałego pobytu powinien wynikać z takiego zachowania osoby fizycznej, który wskazuje na rzeczywiste powiązanie jej działalności życiowej z określoną miejscowością. O zamiarze stałego pobytu można zatem mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym miejscem, gdzie koncentrują się aktualnie sprawy dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z 26.09.2012 r., I OW 102/12, Lex nr 1329029).
A.P. w okresie od 16 sierpnia 2022 r. do 17 września 2022 r. faktycznie przebywała na Oddziale Terapii Uzależnienia od Alkoholu w Samodzielnym Publicznym Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w Gryficach, jednakże okoliczność ta nie może determinować uznania, iż w tym czasie wyżej wymieniona placówka szpitalna stanowiła miejsce zamieszkania zainteresowanej. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pobytu w zakładzie opieki zdrowotnej nie można zakwalifikować jako miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Tego rodzaju placówka lecznicza nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Samodzielny zakład opieki zdrowotnej nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pacjentów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725).
Celem takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej – Dz. U. z 2022 r., poz. 633 ze zm.). Pobyt osób przebywających w zakładach opieki zdrowotnej ma charakter jedynie czasowy, gdyż związany jest wyłącznie z leczeniem. Placówki te nie służą celom mieszkalnym (por. postanowienie NSA z 13.11.2018 r., I OW 125/18, Lex nr 2632462). W związku z powyższym, pobytowi zainteresowanej w zakładzie leczniczym nie można przypisać charakteru stałego, lecz przejściowy.
W konsekwencji należało przyjąć, iż zainteresowana nie zmieniła swojego miejsca zamieszkania i w sprawie nie miał zastosowania art. 25 ust. 5 u.ś.r.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.