Postanowienie NSA z 24 lutego 2011 r., I OW 181/10

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie: rozpoznania wniosku Lasów Państwowych Nadleśnictwo Gorlice o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...].01.2007r. znak: [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] września 1954 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K.-J.-B., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. H. postanawia wskazać jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Wojewodę Małopolskiego

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.)
asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski protokolant

Uzasadnienie

Wojewoda Małopolski wnioskiem z dnia 23 listopada 20010 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Lasów Państwowych Nadleśnictwo Gorlice o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] września 1954 r. nr [...] - w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie K., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. H. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia [...] maja 2010 r. Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] - w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie K., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. H. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało się za niewłaściwe do rozpoznania w/w wniosku i przekazało sprawę Wojewodzie Małopolskiemu, jako organowi właściwemu do jej rozpatrzenia, przedstawiając stanowisko zajmowane obecnie w orzecznictwie, według którego sprawa nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] września 1954 r. znak: [...] powinna być przedmiotem postępowania przed organami administracji rządowej. W ocenie Kolegium na postawie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), organem administracji rządowej właściwym powinien być odpowiedni wojewoda. Ponadto Kolegium powołało się na pogląd przedstawiony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt I OW 39/10, według którego przeniesienie kompetencji z jednego organu na drugi winno obejmować wszelkie postępowania prowadzone w trybach zwykłych, jak i nadzwyczajnych (chyba, że przepis prawa wyraźnie wskazuje, których trybów postępowania przepisy o zmianie własności nie obejmują).

Wojewoda Małopolski nie podziela poglądu przedstawionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku którego wskazano go jako organ właściwy o rozpoznania przedmiotowego wniosku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

W ocenie Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu I OW 39/10 podkreślił, że pogląd według którego przeniesienie kompetencji z jednego organu na drugi, winno obejmować wszystkie postępowania, prowadzone w trybach zwykłych, jak i nadzwyczajnych, ma swe szczególne uzasadnienie tylko w przypadku trybu wznowieniowego. Zdaniem Wojewody, w przypadku zastosowania interpretacji zaprezentowanej przez Sąd w postanowieniu I OW 39/10, właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest Minister Infrastruktury, jako organ wyższego stopnia, o którym mowa w cytowanym art. 157 § 1 k.p.a.

Tym samym wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego jest zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Lasów Państwowych Nadleśnictwo Gorlice o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] września 1954 r. nr [...] - w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie K., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. H. W myśl postanowień art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Właściwość rzeczową organu w sprawach o stwierdzenie nieważności należy zasadniczo oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania weryfikowanej decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, nr 3, poz. 109). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości, co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wątpliwości te wzmagają się w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje.

W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2006 r., s. 756-757 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293).

Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81).

Powołane wyżej akty normatywne nie zawierały żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie powyższego dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych, ani prezydiów powiatowych rad narodowych. Natomiast w reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych na podstawie dekretu z 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Ten stan prawny stwarzał trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.

Dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na Samorządowe Kolegia Odwoławcze, jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich - (zob. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt I OW 17/5, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 351/07, Lex nr 347031, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2005 r., IV SA/Wa 1307/05, Lex 217321).

Skoro w prawie materialnym nie istnieje kategoria spraw dotyczących przejmowania na własność Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., a ustawodawca po tej dacie nie wskazał wprost organów właściwych do weryfikowania orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wydanych w trybie dekretu o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, to nie można domniemywać ani kompetencji gminy ani właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach. Błędny jest zatem pogląd Wojewody Małopolskiego, że organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest, na podstawie art. 17 k.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Tym bardziej, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy (samorządu terytorialnego) – właściwość organów gminy mogła i może obejmować takie sprawy tylko, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Z powyższych względów organami właściwymi w postępowaniach weryfikacyjnych w tych sprawach są organy administracji rządowej. Przypomnieć należy, że sprawy zakończone wydaniem przez Prezydia Powiatowych Rad Narodowych orzeczeń w zakresie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wydanych w trybie dekretu z 1949 r., wtedy gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. O przejęciu nieruchomości ziemskich na własność Państwa orzekała bowiem powiatowa władza administracji ogólnej (art. 3 ust. 1 dekretu), zaś orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów na wniosek powiatowej władzy administracji ogólnej przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1 dekretu).

Wskazując zatem organ właściwy do rozpoznania wniosku Lasów Państwowych Nadleśnictwo Gorlice o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] września 1954 r. nr [...] - w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie K., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. H., odnieść się trzeba do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także, jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), organem wyższego stopnia są, co do zasady, samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwym do załatwienia wniosku Lasów Państwowych Nadleśnictwo Gorlice o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] września 1954 r. nr [...] - w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie K., stanowiącej w dacie przejęcia własność J. H. jest Wojewoda Małopolski.

Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.