Uzasadnienie
Powiat Krośnieński, wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2016 r. (data stempla pocztowego), wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy wnioskodawcą a Miastem Gorzów Wielkopolski przez wskazanie Miasta Gorzów Wielkopolski jako właściwego w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K.Z. umieszczonej w spokrewnionej rodzinie zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt III Nsm 1433/15 Sąd Rejonowy w Gorzowie Wielkopolskim Wydział III Rodzinny i Nieletnich orzekł o umieszczeniu małoletniej K.Z. w spokrewnionej rodzinie zastępczej zamieszkałej na terenie powiatu Krośnieńskiego i jednocześnie pozbawił władzy rodzicielskiej nad małoletnią jej ojca G.Z.
Wnioskodawca podał, że stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575 z późn. zm., dalej: ustawa o wspieraniu rodziny) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Podkreślił także, że definiując pojecie "miejsca zamieszkania" odnieść należy się przepisów Kodeku cywilnego, zgodnie z którymi miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c.), nawet jeżeli dziecko nie zamieszkuje faktycznie w tym miejscu. Ponieważ małoletnia została umieszczona w pieczy zastępczej po raz pierwszy postanowieniem z dnia 4 lutego 2016 r., a matka małoletniej zmarła w 2005 r., to wyłączna władza rodzicielska do dnia wydania przedmiotowego postanowienie przysługiwała ojcu małoletniej. G.Z. zaś od dnia 29 kwietnia 2013 r. zamieszkuje w Gorzowie Wielkopolskim. Zatem miejscem zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej był Gorzów Wielkopolski, a w konsekwencji powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka jest Miasto Gorzów Wielkopolski.
W odpowiedzi na wniosek Miasto Gorzów Wielkopolski wniosło o wskazanie jako organu właściwego w sprawie Powiatu Krośnieńskiego. Zdaniem Miasta Gorzowa ustalając organ właściwy należy brać pod uwagę stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika zaś bezspornie, że małoletnia mieszkała najpierw z matką w P. (gmina B.) oraz od 2003 w B., a następnie po śmierci jej matki od 2005 r. w Krośnie Odrzańskim wraz z przyrodnią siostrą, gdzie pobiera naukę i ma swoje centrum spraw życiowych. Bez znaczenia dla sprawy jest zamieszkiwanie ojca małoletniej w Gorzowie Wielkopolskim.
Dodatkowo w odpowiedzi na wniosek podniesiono, że stosownie do art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały, a ostatnim miejscem zameldowania małoletniej jest miejscowość Prądnik znajdująca się w Powiecie Krośnieńskim. Zatem, zarówno w przypadku przesłanek zawartych w art. 191 ust. 1, jak i ust. 2 powołanej ustawy, właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę jest Powiat Krośnieński.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 846, dalej p.p.s.a.)). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie K.Z. umieszczonej w spokrewnionej rodzinie zastępczej.
Stosownie do art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny wydatki związane z umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli zaś nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 cytowanej ustawy).
Ponieważ przepisy powołanej ustawy nie określają w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "miejsca zamieszkania" to niezbędnym jest zastosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu cywilnego. Przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej Kodeks cywilny rozumie miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 K.c.). Jednakże w sposób odrębny od powyższego ustawodawca zdefiniował miejsca zamieszkania dziecka jako, w przypadku dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską, miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c.). W sytuacji zaś, gdy władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli natomiast dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 K.c.).
Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie ustalenia wymaga miejsce zamieszkania małoletniej. Wbrew twierdzeniem Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego, nie można miejsca tego ustalić w oparciu o przesłanki określone w art. 25 K.c., skoro ustawodawca wprowadził do ustawy przepisy szczególne, służące do określenia miejsca zamieszkania dziecka. W takiej sytuacji przepis szczególny wyklucza stosowanie przepisu ogólnego. Z cytowanych wyżej przepisów szczególnych jasno wynika, iż w sytuacji gdy dziecko pozostaje pod wyłączną władzą rodzicielską jednego z rodziców, jego miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania tego rodzica. Przepis ten, w przeciwieństwie do art. 26 § 2 K.c., nie przewiduje sytuacji gdy dziecko faktycznie nie zamieszkuje wraz z rodzicem sprawującym władzę nad małoletnim. Zatem na ustalenie miejsca zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską tylko jednego rodzica nie ma wypływu to czy dziecko faktyczne zamieszkuje z tym rodzicem.
W niniejszej sprawie przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej, jeden z rodziców małoletniej nie żył, zaś drugi został pozbawiony władzy rodzicielskiej dopiero postanowieniem z dnia 4 lutego 2016 r., tj. tym samym postanowieniem, którym umieszczono małoletnią w pieczy zastępczej. W rezultacie przed umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej pozostawała ona pod władzą rodzicielską tylko jednego rodzica – ojca. Skoro zatem jedyny sprawujący władzę rodzicielską nad K.Z. rodzic, zamieszkuje w Gorzowie Wielkopolskim, to w rezultacie uznać należy, że Gorzów Wielkopolski był także miejscem zamieszkania pozostającej pod jego władzą córki przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W konsekwencji w niniejszej sprawie to Miasto Gorzów Wielkopolski jest podmiotem właściwym do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej.
Końcowo należy wskazać, że stosownie do treści art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu sąd administracyjny. Niespójność użytych w tych przepisach pojęć, nie stoi na przeszkodzie uznaniu właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia niniejszego sporu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 191 ust. 1 i 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazał Miasto Gorzów Wielkopolski reprezentowane przez jego Prezydenta, jako właściwe w sprawie.