Postanowienie NSA z 31 maja 2023 r., I OW 181/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gryfic o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gryfic a Prezydentem Miasta Koszalina w przedmiocie wskazania organu właściwego

Sprawa

w sprawie ustalenia uprawnień do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych A. P. na dzieci decyzją Prezydenta Miasta Koszalina nr 579/2021/FA 2021-2022 z dnia 7 grudnia 2021 r. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Koszalina jako organ właściwy w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Jerzy Siegień przewodniczący
Sędzia NSA Marek Stojanowski sprawozdawca
Sędzia NSA Jolanta Rudnicka

Uzasadnienie

Burmistrz Gryfic, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Gryficach, pismem z dnia 9 grudnia 2022 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Prezydentem Miasta Koszalina w sprawie ustalenia uprawnień do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych A.P. decyzją Prezydenta Miasta Koszalina nr 579/2021/FA 2021-2022 z dnia 7 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że A.P. w dniu 15 listopada 2021 r. złożyła do Centrum Usług Społecznych w Koszalinie wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2021/2022 wskazując jako swój adres (...).

Powyższy wniosek został rozpoznany przez Prezydenta Miasta Koszalina, który decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r. przyznał wnioskodawczyni świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzieci K., M. i T. P. na okres od 1 listopada 2021 r. do 30 września 2022 r.

W dniu 24 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Koszalina, powołując się na art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania w celu jej dalszej realizacji, przekazał dokumenty do Urzędu Gminy w D. jako organowi właściwemu, w związku z powzięciem informacji, iż wnioskodawczyni od dnia 14 lipca 2022 r. zamieszkuje w D. w gminie D. Następnie Urząd Gminy w D. przekazał dokumentację sprawy Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Gryficach, jako organowi właściwemu ze względu na zmianę miejsca zamieszkania zainteresowanej. Powyższe wynikało z oświadczenia A.P. skierowanego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., która w nagłówku podała adres (...).

W wyniku dokonania czynności sprawdzających, Ośrodek Pomocy Społecznej w Gryficach ustalił, że pod powyższym adresem znajduje się Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w Gryficach. W tej placówce zainteresowana przebywała na Oddziale Terapii Uzależnienia od Alkoholu od 16 sierpnia 2022 r. do 17 września 2022 r. Wobec powyższego organ przekazał akta do Urzędu Gminy w D. Urząd Gminy w D. ustalił, że A.P. nie mieszka w D. gdzie przebywała około tygodnia. Uznał się organem niewłaściwym i przekazał akta do Centrum Usług Społecznych w Koszalinie.

Pomimo informacji, że wyżej wymieniona przebywała na leczeniu w szpitalu w Gryficach, a nie zamieszkiwała w tej miejscowości, Centrum Usług Społecznych w Koszalinie ponownie przekazało dokumenty do Ośrodka Pomocy Społecznej w Gryficach.

Organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1205; powoływanej dalej jako "u.p.o.u.a."), organem właściwym wierzyciela jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej.

Równocześnie wskazano, że na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w innych sprawach według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Podniesiono, iż z akt sprawy nie wynika, żeby A.P. zamieszkiwała w Gryficach. Ponadto Centrum Usług Społecznych w Koszalinie nie uwzględniło informacji przekazanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Gryficach, że pod adresem (...) znajduje się placówka szpitalna.

W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta Koszalina, reprezentowany przez Dyrektora Centrum Usług Społecznych w Koszalinie, powołał się na art. 19 ust. 4 u.p.o.u.a., zgodnie z którym w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby, której przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego, dotychczasowy organ właściwy przekazuje wydaną decyzję wraz z aktami sprawy organowi właściwemu ze względu na nowe miejsce zamieszkania w celu jej dalszej realizacji. Organ właściwy ze względu na nowe miejsce zamieszkania realizuje otrzymaną decyzję bez konieczności wydawania kolejnej decyzji oraz jest właściwy do jej uchylenia, zmiany oraz do ustalania i dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, osoba nienależnie pobrała świadczenie z funduszu alimentacyjnego lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

Równocześnie wskazano, iż zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach w sprawach o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1467) postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń na wniosek osoby, która przebywa na terenie danej miejscowości bez zamiaru stałego pobytu, prowadzi organ właściwy ze względu na miejsce pobytu wierzyciela.

Organ uznał, iż mając powyższe na uwadze, Centrum Usług Społecznych w Koszalinie zasadnie przekazało decyzję przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego do dalszej realizacji wraz z aktami zgodnie z § 9 powyższego rozporządzenia do organu właściwego ze względu na miejsce pobytu A.P., tj. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Gryficach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie spór ma charakter negatywny i powstał na tle właściwości miejscowej między jednostkami samorządu terytorialnego położonymi na obszarze tego samego województwa, które zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., nr 198, poz. 1925) leżą w obszarze właściwości miejscowej innych samorządowych kolegów odwoławczych. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami.

Właściwość miejscowa organów administracji w sprawach objętych ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów regulowana jest zasadą przewidzianą w art. 12 ust. 1 u.p.o.u.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 581 ze zm.), który wskazuje, że postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela, którym wedle art. 2 pkt 10 u.p.o.u.a. jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. Należy też zwrócić uwagę na fakt, że uregulowania ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie odbiegają od zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 21 pkt 3 jako generalną zasadę ustalania właściwości organu w sprawach innych niż dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy wskazuje miejsce zamieszkania podmiotu, do którego rozstrzygnięcie ma być skierowane.

Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu za wartej w art. 25 k.c., zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.

W judykaturze przyjmuje się, że zamiar stałego pobytu powinien wynikać z takiego zachowania osoby fizycznej, który wskazuje na rzeczywiste powiązanie jej działalności życiowej z określoną miejscowością. O zamiarze stałego pobytu można zatem mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym miejscem, gdzie koncentrują się aktualnie sprawy dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z 26.09.2012 r., I OW 102/12, Lex nr 1329029).

A.P. w okresie od 16 sierpnia 2022 r. do 17 września 2022 r. faktycznie przebywała na Oddziale Terapii Uzależnienia od Alkoholu w Samodzielnym Publicznym Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w Gryficach, jednakże okoliczność ta nie może determinować uznania, iż w tym czasie wyżej wymieniona placówka szpitalna stanowiła miejsce zamieszkania zainteresowanej. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pobytu w zakładzie opieki zdrowotnej nie można zakwalifikować jako miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Tego rodzaju placówka lecznicza nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Samodzielny zakład opieki zdrowotnej nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pacjentów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725). Celem takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej – Dz. U. z 2022 r., poz. 633 ze zm.). Pobyt osób przebywających w zakładach opieki zdrowotnej ma charakter jedynie czasowy, gdyż związany jest wyłącznie z leczeniem. Tym samym placówki te nie służą celom mieszkalnym (por. postanowienie NSA z 13.11.2018 r., I OW 125/18, Lex nr 2632462). W związku z powyższym, pobytowi zainteresowanej w zakładzie leczniczym nie można przypisać charakteru stałego, lecz przejściowy.

W konsekwencji należało przyjąć, iż zainteresowana nie zmieniła swojego miejsca zamieszkania i w sprawie nie miał zastosowania art. 19 ust. 4 u.p.o.u.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.