Postanowienie NSA z 2 marca 2010 r., I OW 182/09

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 2 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

z wniosku Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2009 r. [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Piotrkowie Trybunalskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Burmistrza Kamińska wskazać Wojewodę Łódzkiego jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania.

Skład

sędzia NSA Maria Wiśniewska przewodniczący
sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sprawozdawca
sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka
Katarzyna Myślińska protokolant

Od orzeczenia

od decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] maja 2009 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. O. oraz J. O. za nieruchomość położoną w obrębie S. oznaczoną numerem działki [...], która z mocy prawa przeszła na własność Gminy K. jako droga gminna postanawia:

Uzasadnienie

Wojewoda Łódzki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Piotrkowie Trybunalskim przez wskazanie właściwego organu do rozpatrzenia odwołania Burmistrza Kamieńska od decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] maja 2009 r. [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. O. oraz J. O. za nieruchomość o pow. 1525 m2, położoną w obrębie S., oznaczoną numerem działki 20/2, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Kamieńsk jako droga gminna oraz wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 Burmistrza Miasta Kamieńsk.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta Radomszczański ustalił ww. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, do wypłaty którego zobowiązał Burmistrza Miasta Kamieńsk.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Kamieńska do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, które postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazało je według właściwości Wojewodzie Łódzkiemu, wskazując, iż na podstawie art. 12 ust. 4a i ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – w omawianym przypadku starosta. Zaś do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i stosownie do treści art. 129 ust. 5 starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124–126, a także w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a obowiązujące przepisy je przewidują. Na podstawie zaś art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jest wojewoda.

Wojewoda Łódzki nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim w ww. postanowieniu, bowiem ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie wskazuje, iż organem właściwym do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za drogi gminne i powiatowe jest starosta a przepisy ww. ustawy nie określają przy tym, iż jest to starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wskazano, iż stosownie do treści art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat. W ustawie o szczególnych zasadach przygotowania (...) brak wyraźnego wskazania, iż wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania za drogi gminne i powiatowe starosta realizuje zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, a więc w omawianym przypadku starosta wykonuje zadanie własne powiatu.

Stosownie do art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ponadto, w rozdziale 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania (...) nie został wskazany wojewoda jako organ odwoławczy od decyzji starosty ustalającej odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę gminną czy powiatową, a zatem sięgnąć należy do ogólnej reguły wyrażonej w Kodeksie postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organem odwoławczym od decyzji starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z uwagi na to, iż wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania starosta realizuje zadanie własne, pomimo odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania (...), odpowiedniego zastosowania nie może mieć w omawianej sprawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazujący wojewodę jako organ wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Burmistrza Kamieńska od decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] maja 2009 r.

W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nie zgodziło się ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego podtrzymując argumentację, iż nie jest właściwym organem tylko wojewoda, jednocześnie podnosząc, iż słusznie Wojewoda Łódzki wskazał, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach (...) nie określają, iż wydając decyzję o odszkodowaniu starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Bezsporne jest, iż w niniejszej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego, tj. ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, ani Wojewoda Łódzki nie uznało się organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność gminy. Podstawę materialnoprawną decyzji odszkodowawczej stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w jej brzmieniu na dzień wydania decyzji I-instancyjnej. Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast zgodne z art. 11a decyzję tę wydaje wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Jednocześnie w art. 11g ww. ustawy wskazane zostały organy wyższego stopnia, które rozpatrują odwołania od powyższych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyłączając w tym zakresie, jako lex specialis stosowne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do właściwości instancyjnej w postępowaniu administracyjnym. I tak w przypadku decyzji wydanej przez starostę organem odwoławczym jest wojewoda, a w przypadku decyzji wojewody – minister właściwy ds. budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Wprawdzie przepis ten odnosi się do odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale należy go również zastosować do ustalenia organu wyższego stopnia w przypadku decyzji odszkodowawczej. Tak jak to wskazano wyżej przepis określający organ I instancji właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania odwołuje się do "organu właściwego do wydania decyzji dotyczącej realizacji inwestycji drogowej". Ponadto powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zakresie właściwości organu odwoławczego stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. w tym zakresie i tak należy traktować ten przepis również odnośnie właściwości organu odwoławczego w sprawach odszkodowawczych. Za taką interpretacją przepisu art. 11g ww. ustawy przemawia bowiem wykładnia systemowa. Należy zwrócić uwagę, iż w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez wojewodę, to organem wyższego stopnia jest właściwy minister, tj. organ administracji rządowej. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby w przypadku decyzji wydanej co do takiego samego przedmiotu i na tej samej podstawie materialnoprawnej, ale przez starostę – organem odwoławczym nie był również organ administracji rządowej. Zwłaszcza że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie przejęcia nieruchomości z mocy prawa, a więc pozbawienia własności dotychczasowego właściciela nieruchomości, mają charakter wywłaszczenia, a sprawy te należą do kompetencji organów rządowych. W sposób kompleksowy reguluje to ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ma ona również zastosowanie w przypadku ustalania odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod inwestycje drogowe w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, do której odsyła art. 12 ust. 5, ale wyłącznie do ustalania wysokości i wypłacania odszkodowań, nie zaś do ustalania organów właściwych do wydania decyzji w tym zakresie, co reguluje, jak wskazano wyżej, powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. Tym niemniej przepis ten jest częścią systemu norm prawnych regulujących powyższe kwestie i nie może naruszać zasady niesprzeczności danego systemu prawnego, a także systematyki powołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Stosując więc wykładnię systemową należy stwierdzić, iż przepis art. 11g ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) określający organy wyższego stopnia w przedmiocie odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ma również zastosowanie w sprawach odwołania od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości pod inwestycję drogową.

Dodać należy, że stanowisko takie wynika również jednoznacznie z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – druk sejmowy nr 671, gdzie w części dot. oceny skutków regulacji wskazuje się w pkt 6, że podmiotami, na które oddziałuje projektowana regulacja są m.in. "minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej oraz wojewoda jako organy odwoławcze od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i decyzji ustalających odszkodowania za przejęte nieruchomości".

Reasumując wskazać należy, iż organem właściwym do rozpoznania odwołania Burmistrza Kamieńska od decyzji Starosty Radomszczańskiego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Gminy Kamieńsk jako droga gminna jest Wojewoda Łódzki.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 15 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.