Uzasadnienie
Zarząd Powiatu A. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem A. a Powiatem B. w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie O. R. urodzonej [...] lutego 2015 r. w N., umieszczonej w rodzinie zastępczej spokrewnionej, poprzez wskazanie, jako właściwego Powiatu B., stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) dalej zwanej: "K.p.a.", art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) dalej zwanej "P.p.s.a.",
W uzasadnieniu wniosku podano, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] października 2015 r. sygn. [...] małoletnia O. R. została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej utworzonej przez dziadków H. i J. U. zamieszkałych w B. (powiat [...]) i jest to pierwsze umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej. Rodzicami dziecka są K. U. i A. R.. Dziecko po urodzeniu zostało zameldowane na pobyt stały w W. (powiat [...]). Władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom. W dniu [...] grudnia 2015 r. dziecko zameldowano na pobyt czasowy w miejscu zamieszkania rodziców zastępczych w B.. W dniu [...] marca 2016 r. matka dziecka K. U. złożyła oświadczenie, że od sierpnia 2015 r. zamieszkiwała wraz z ojcem dziecka A. R. w W.. U rodziców w B. bywała sporadycznie bez zamiaru stałego zamieszkiwania. Podobne oświadczenie złożył jej ojciec – J. U., stwierdzając, że jego córka zamieszkuje ciągle na terenie powiatu [...] w W. i rodzice dziecka mieszkali tam także przed umieszczeniem O. w rodzinie zastępczej. Podobny stan faktyczny opisany został w wywiadzie środowiskowym sporządzonym przez kuratora specjalistę [...] Sądu Rejonowego w W. w dniu [...] września 2015 r., z którego wynika, że K. U. przyjechała do domu rodzinnego z córką w kwietniu 2015 r., ponieważ chciała spędzić święta u rodziców i poddać się leczeniu. Pod koniec sierpnia opuściła dom rodziców i wyjechała z powrotem do W. W piśmie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] stycznia 2016 r. opisano, że rodzina K. U. i A. R. zamieszkałych w W. figurowała w ewidencji osób korzystających z pomocy społecznej w formie zasiłków, a po narodzinach dziecka prowadzono z rodziną pracę socjalną i wprowadzono do niej asystenta. W dniu [...] marca 2015 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w N. złożył wniosek do Sądu Rejonowego w N. o wgląd kuratora w rodzinę. Ponieważ w kwietniu 2015 r. H. i J. U. postanowili zaopiekować się wnuczką przez określony czas i zabrali dziecko do siebie, a wraz z dzieckiem pojechała do nich ich córka K. U., postępowanie zainicjowane przez Sąd Rejonowy w N. zakończył Sąd Rejonowy w W., który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. sygn. [...] ograniczył władzę rodzicielską K. U. i A. R. nad córką O. poprzez ustanowienie nadzoru kuratora sądowego, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. sygn. [...] orzekł o jej umieszczeniu w rodzinie zastępczej spokrewnionej u H. i J..U. Bezpośrednio przed wydaniem tego orzeczenia K. U. nie zamieszkiwała w B.. Po krótkim, około czteromiesięcznym pobycie u swoich rodziców, w sierpniu 2015 r. wyjechała z B. do W. W ocenie Zarządu Powiatu A., mając na względzie treść art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2001 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz przepisy art. 25 i art. 26 Kodeksu cywilnego, wydatki na opiekę i wychowanie O. R. powinien ponosić Powiat B.. Miejsce zamieszkania dziecka jest przy opiekunach (rodzicach), a ci przed pierwszym umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej mieszkali na terenie Powiatu B. w W.. Pobyt matki dziecka w B. (od kwietnia do sierpnia 2015 r.) był czasowy i nie nosił znamion zamieszkiwania w rozumieniu prawa cywilnego. Tymczasem Powiat B. nie uznaje swojego obowiązku. Zgodnie natomiast z przepisami ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Starosta A. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. przyznał rodzinie zastępczej spokrewnionej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka i wystąpił do Powiatu B. z projektem porozumienia w sprawie refundacji tych kosztów. Nie zostało ono jednak zawarte.
W odpowiedzi na wniosek Powiat B. zajął stanowisko, że jednostką obowiązaną do ponoszenia wydatków jest Powiat A.. Świadczyć o tym ma umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] października 2015 r., gdyż wcześniej [...] kwietnia 2015 r. Sąd Rejonowy w N. uznał się za niewłaściwy z uwagi na miejsce pobytu matki i dziecka w B.. Pobyt ten trwał od kwietnia 2015 r. W B. przebywała do listopada 2015 r., co potwierdzili jej rodzice, jak też kurator społeczny Sądu Rejonowego w W. sprawujący nad nią nadzór oraz ona sama w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2016 r. Od sierpnia do października 2015 r. matka dziecka nie korzystała także z pomocy społecznej w N.. W L. zamieszkała zaś w grudniu 2015 r. z nowym partnerem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi (o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej) oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Wskazany przepis dotyczy sytuacji, gdy między organami administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, co do ich upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Do sporu dochodzi w sytuacji, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Po myśli art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak poddane jego kognicji zostały wyłącznie sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej. Tylko w takich sprawach można wskazać właściwy organ, a więc rozstrzygnąć istniejący pomiędzy nimi spór. Z istoty bowiem sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego, o których mowa w art 4 P.p.s.a. wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAiWSA 2006/3/75).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta Powiatu A. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 332 ze zm.) przyznał J. i H. U. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka O. R. ur. [...].02. 2015 r. w N. w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia [...].10.2015 r. do czasu ustania warunków uprawniających pobieranie świadczenia w wysokości miesięcznie 660 zł.
W podstawie prawnej decyzji, Starosta Powiatu A. wskazał art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Skoro podstawą prawną wymienionej decyzji organ uczynił art. 191 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stwierdzić należy, że uznał się tym samym za organ właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej.
Niezależnie od powyższego istotną okolicznością sprawy jest szczególna sytuacja rodziców małoletniej, którzy nie byli w stanie wykonywać opieki nad dzieckiem. Dlatego też od kwietnia 2015 r. małoletnia O. R. nieprzerwanie zamieszkuje u J. i H. U. w B.. Powyższe miało również wpływ na przekazanie sprawy o wgląd kuratora w rodzinę przez Sąd Rejonowy w N. do Sądu Rejonowego w W., który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. sygn. akt [...] ograniczył władzę rodzicielską K. U. i A. R. nad córką O. poprzez ustanowienie nad jej dalszym wychowaniem nadzoru kuratora sądowego, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. sygn. akt [...] umieszczono O. R. w rodzinie z zastępczej spokrewnionej u H. i J. U.. Fakt zmiany miejsca zamieszkania matki małoletniej O. nie miał żadnego związku z miejscem zamieszkania małoletniej O.. Zatem miejscem zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem po raz pierwszy w rodzinie zastępczej O. R. były B.. Jak podkreśla się w literaturze oraz w orzecznictwie, o miejscu zamieszkania człowieka nie decydują kryteria administracyjnoprawne (zameldowanie), ale fakt przebywania w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Zamiar stałego pobytu w rozpoznawanej sprawie nie może być oceniany przez pryzmat miejsca pobytu rodziców małoletniej, którym in fine została ograniczona władza rodzicielska.
Skoro Starosta Powiatu A. w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. uznał sie właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a., to nie było przesłanek do prowadzenia sporu kompetencyjnego. Dodać wypada, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego został sporządzony [...] sierpnia 2016 r.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.