Uzasadnienie
Prezydent Miasta E. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.K. o przyznanie zasiłku celowego na odzież, buty (zimowe), żywność, środki higieny osobistej, leki i bilety komunikacji miejskiej oraz zasiłku okresowego z powodu bezrobocia.
W uzasadnieniu wniosku podał, że z dokumentacji dołączonej do wniosków o przyznanie w/w świadczeń wynika, że J.K. zameldowana jest na pobyt stały na terenie Gminy M., tj. pod adresem [...], a obecnie przebywa na terenie Miasta E. w rejonie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" w altanie usytuowanej na działce nr [...]. Z przeprowadzonego w dniu 8 października 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że wnioskodawczyni od urodzenia związana jest z Gminą M., pozostając z bratem pod bezpośrednią opieką opiekuna prawnego, tj. biologicznego ojca Z.A. oraz we wspólnym gospodarstwie domowym. Trzyosobowa rodzina zajmuje lokal mieszkalny, składający się z trzech pokoi, kuchni i łazienki z wc, wyposażony w niezbędne sprzęty użytku domowego i zgodnie oświadczeniem ojca – córka J.K. nadal może w nim zamieszkiwać. Na terenie Gminy M. zamieszkują także krewni wyżej wymienionej w linii prostej i bocznej, zapewniający wikt i opierunek, z której to gościnności wielokrotnie korzystała i w dalszym ciągu może liczyć na ich wsparcie w potrzebach życiowych.
Ponadto wnioskodawczyni przynależy do przychodni w W. (Gmina M.), w której pozostaje pod kontrolą lekarza POZ i w tamtejszej placówce medycznej prowadzona jest jej indywidualna dokumentacja wewnętrzna, tj. historia zdrowia i choroby pacjentki. Dodatkowo ustalono, że J.K. w ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy w B. – Filia PUP w miejscowości M. widnieje jako osoba aktywna, tj. zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku i w ramach profilowania zawodowego przez tamtejszy Urząd objęta jest działaniami aktywizacyjnymi. Wnioskodawczyni w E. przebywa od połowy lipca 2021 r., goszcząc u biologicznej matki i jej partnera (osoby bezdomne, bierne zawodowo), zajmujących działkę na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]", na której usytuowana jest altana (składająca się z części kuchennej i dziennej/sypialnej) umożliwiająca bytowanie, ale niestanowiąca lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), właściwość miejscową gminy w przypadku osoby bezdomnej, która ubiega się o świadczenia ustala się według ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W konsekwencji – organem właściwym do rozpoznania wniosków J.K. jest Burmistrz Miasta M. Burmistrz Miasta M. w odpowiedzi na wniosek podał, że z treści wniosków o przyznanie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego wynika, iż J.K. zamieszkuje z matką B.B. w E. przy ul. [...] – Rodzinne Ogrody Działkowe "[...]", natomiast powodem zmiany miejsca zamieszkania był brak zainteresowania sprawami zdrowotnymi wnioskodawczyni przez ojca Z.A., zamieszkałego pod adresem: [...], [...] M. Wyżej wymieniona oświadczyła, że opiekę nad nią sprawuje matka B.B., dzięki której korzysta ze stałej opieki lekarza psychiatry, psychologa oraz lekarza rodzinnego.
Ponadto wskazała na większą dostępność specjalistycznych usług medycznych na terenie Miasta E., co w ocenie Burmistrza Miasta M. oznacza zamiar kontynuacji leczenia oraz zamieszkiwania wnioskodawczyni w miejscu jej aktualnego pobytu.
W piśmie z dnia 2 marca 2022 r. Prezydent Miasta E. nadesłał do Sądu oświadczenie B.B. z dnia 28 lutego 2022 r., że jej córka J.K. w połowie grudnia 2021 r. wyjechała do swojego biologicznego ojca Z.A. celem podjęcia tam zatrudnienia i od tego momentu przebywa na terenie Gminy M. pod adresem: [...], M. Aktualnie pozostaje z córką jedynie w kontakcie telefonicznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta E. a Burmistrzem Miasta M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.K. o przyznanie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Dla rozpoznania sporu o właściwość zaistniałego w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 101 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej w skrócie "k.c."). Z art. 25 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).
Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.
Z akt sprawy wynika, że J.K. aktualnie (od połowy grudnia 2021 r.) przebywa u biologicznego ojca Z.A. na terenie Gminy M. pod adresem: [...], [...] M., gdzie dodatkowo zameldowana jest na pobyt stały. Wyjechała tam w celu podjęcia zatrudnienia po krótkotrwałym pobycie u swojej matki w altanie usytuowanej na działce nr [...] Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]", który trwał od lipca do grudnia 2021 r. Wnioskodawczyni od urodzenia związana jest jednak z Gminą M., pozostając wraz z bratem, pod opieką biologicznego ojca Z.A. i tworząc wspólne gospodarstwo domowe. Trzyosobowa rodzina zajmuje lokal mieszkalny, składający się z trzech pokoi, kuchni i łazienki z wc, wyposażony w niezbędne sprzęty użytku domowego. Na terenie Gminy M. zamieszkują także krewni wnioskodawczyni w linii prostej i bocznej, z których pomocy wielokrotnie korzystała i w dalszym ciągu może liczyć na ich wsparcie w potrzebach życiowych.
Ponadto wyżej wymieniona przynależy do przychodni w W. (Gmina M.), w której pozostaje pod kontrolą lekarza POZ i w tamtejszej placówce medycznej prowadzona jest jej indywidualna dokumentacja wewnętrzna. Jest ona również zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. – Filia PUP w miejscowości M. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze przedstawione wyżej ustalenia, uznać należy, że centrum spraw życiowych J.K. znajduje się w Gminie M., gdzie mieszkając u biologicznego ojca Z.A. i prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe, posiada niezbędną pomoc i stałą opiekę oraz realizuje tam swoje podstawowe czynności życiowe. Miasto M. jest zatem miejscem pobytu zainteresowanej oraz ośrodkiem jej osobistych spraw, a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c.
W konsekwencji przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J.K. o przyznanie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego jest Burmistrz Miasta M. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.