Uzasadnienie
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Białystok, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Białystok a Wójtem Gminy Grajewo, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S.D. (dalej jako: "wnioskodawca") o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia [..] maja 2015 r., znak: [..], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grajewie, działająca z upoważnienia Wójta Gminy Grajewo, przekazała Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Białymstoku wniosek S.D. o skierowanie do domu pomocy społecznej wraz z załączoną dokumentacją. Zaznaczono, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca nie posiada własnego mieszkania. Przez ostatnie lata mieszkał w różnych pustostanach, przy czym ostatnio przy ul. [..] w B. (jednakże nieruchomość ta została wykupiona przez dewelopera pod nowe budownictwo) oraz w Noclegowni dla Bezdomnych [..] w Białymstoku. Wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości [..] położonej na terenie gminy Grajewo. Nadto zwrócono uwagę, że w dacie składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej wnioskodawca przebywał w szpitalu położonym na terenie gminy C.. Podniesiono także, iż wnioskodawca określa siebie jako osobę bezdomną. W ocenie Prezydenta Białegostoku, w świetle przywołanych okoliczności, wnioskodawca jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163), zwanej dalej u.p.s., zaś skoro ostatnim jego miejscem zameldowania na pobyt stały była miejscowość [..], to stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym do rozpatrzenia spornego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Grajewo.
W odpowiedzi na wniosek, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grajewie poinformowała, że choć wnioskodawca zameldowany jest na terenie gminy Grajewo od 18 marca 2009 r., to jak wynika z oświadczenia sołtysa wsi [..] oraz radnego - nie jest on znany mieszkańcom i nie przebywał na tym terenie. Wskazała, że w okresie od 9 kwietnia 2008 r. do 9 kwietnia 2009 r. wnioskodawca posiadał czasowy meldunek na ul. [..] w Białymstoku. Nadto dodała, że informacje i dokumenty przesłane przez [..] potwierdzają, iż wnioskodawca zamieszkiwał w Białymstoku, przy czym ostatnio przy ul. [..], gdzie otrzymywał również świadczenie rentowe z ZUS w Białymstoku. Zdaniem Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grajewie pobyt wnioskodawcy był na stałe związany z miastem Białystok.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku S.D. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.s. stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu.
W przypadku natomiast osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.).
Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania, tj. w miejscowości [..] położonej na terenie gminy Grajewo. Należało zatem rozważyć, czy wnioskodawca jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.
W myśl art. 6 pkt 8 u.p.s. za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Natomiast w brzmieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
W zawisłej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, że wnioskodawca nie posiada własnego mieszkania, jak również jego stan zdrowia psychicznego, które uniemożliwiają mu powrót do lokalu mieszkalnego w miejscowości [..], gdzie jest zameldowany. Jednocześnie wypada odnotować, że wnioskodawca de facto nie zamieszkiwał w miejscu zameldowania. Przeprowadzone rozpoznanie w środowisku w miejscu zameldowania wnioskodawcy wykazało, że nie przebywał on na tym terenie. Nadto wnioskodawca nie zadeklarował chęci zamieszkania w lokalu, w którym został zameldowany na pobyt stały, tym bardziej, że określił siebie jako osobę bezdomną. Odnotowania wymaga okoliczność, że wnioskodawca zanim trafił do zakładu leczniczego przebywał w różnych pustostanach oraz w noclegowni dla bezdomnych w Białymstoku, a zatem nie zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Dodatkowo wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie [..] także nie jest lokalem mieszkalnym, ani nie może być uznany za miejsce zamieszkania z zamiarem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 k.c. Placówka ta jest bowiem zakładem leczniczym, w której pobyt ma na celu leczenie, a więc jest z założenia pobytem jedynie czasowym i nie służy celom mieszkalnym a leczniczym.
Nadto podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, S.D. należy uznać za osobę bezdomną, co bezspornie wynika z akt sprawy. Wnioskodawca jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym, posiadającą stałe zameldowanie w lokalu, w którym w chwili obecnej nie ma możliwości zamieszkania. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w świetle art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Grajewo - jest to bowiem gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Wójta Gminy Grajewo.