Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta R., w sprecyzowanym w sentencji przedmiocie. W jego uzasadnieniu wskazał, iż D. L. został umieszczony w rodzinie zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 2015 r. Jak wynika z oświadczenia P. G., która pełni funkcję rodziny zastępczej dla usamodzielnianego wychowanka, matka naturalna w 2012 r. wyjechała z do Niemiec, gdzie obecnie przebywa, zostawiając D. i jego siostrę W. pod jej opieką. Ojciec dzieci mieszka w R. Oboje rodzice mają odebraną władzę rodzicielską. Zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.
Biorąc pod uwagę, że matka naturalna dzieci przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, miejsce zamieszkania rodzeństwa L. wyznacza miejsce zamieszkania ojca naturalnego, który przebywa na terenie R. Władza rodzicielska ojca została bowiem uregulowana dopiero w postanowieniu powołującym rodzinę zastępczą. Wobec powyższego należy uznać zdaniem organu wnioskującego, iż miejscem zamieszkania D. L. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej było miasto R. Na właściwość miasta R. wskazuje również fakt, że postanowienie o umieszczeniu w rodzinie zastępczej zostało wydane przez Sąd Rejonowy w R., co także uzasadnia właściwość w sprawie zgodnie z kryterium pomocniczym zawartym w art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 332 ze zm.). Przy przyjęciu powyższej wykładni, powiatem właściwym w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania pomocy usamodzielnianemu wychowankowi akceptacji indywidualnego programu usamodzielnienia jest powiat R., ponieważ właściwość wynikająca z miejsce zamieszkania dziecka, jest wyznaczana miejscem zamieszkania ojca naturalnego, który aktualnie przebywa w R. Z uwagi na powyższe Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., jako organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania pomocy dla usamodzielnianego wychowanka D. L. z prośbą o zaakceptowanie Indywidualnego Programu Usamodzielnienia.
Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. wyraził pogląd, że nie ma możliwości jednoznacznego wskazania organu właściwego do akceptacji Indywidualnego Programu Usamodzielnienia, a zatem organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie i zwrócił wnioskodawcy całość dokumentacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K., a Prezydentem Miasta R., albowiem oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo w sprawie wydania decyzji dotyczącej pomocy na usamodzielnienie się D. L. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 145 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej indywidualny program usamodzielnienia jest opracowywany przez osobę usamodzielnianą wspólnie z opiekunem usamodzielnienia co najmniej na miesiąc przed osiągnięciem przez osobę usamodzielnianą pełnoletniości, a następnie jest zatwierdzany przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. A zatem właściwość kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie, który powinien zatwierdzić indywidualny program usamodzielnienia należy ustalić mając na uwadze właściwość powiatu do ponoszenia wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie.
W myśl przepisu art. 143 ust. 1 tej ustawy pomoc, o której mowa w art. 140 ust. 1 jest przyznawana lub udzielana na wniosek osoby usamodzielnianej. Wniosek o przyznanie pomocy na kontynuowanie nauki i pomocy na usamodzielnienie osoba usamodzielniana składa w powiecie właściwym do ponoszenia wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie za pośrednictwem kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie powiatu właściwego ze względu na miejsce pobytu osoby usamodzielnianej (ust. 2). Jak wynika z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi:
- 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka,
- 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym,
- 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie.
Powołany przepis (art. 191) w ust. 1-4 reguluje przesłanki ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków. Jednocześnie odnotować wypada, że przy ustaleniu powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 powołanej ustawy, istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Z uwagi jednak na brak odpowiednich przepisów przejściowych w ustawie, przez ten "pierwszy raz" należy rozumieć umieszczenie dziecka w placówce po raz pierwszy po dacie wejścia w życie omawianej ustawy, tj. po dniu 1 stycznia 2012 r. W świetle art. 191 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Od tej reguły wprowadzone są wyjątki w ust. 2 i 3 powołanego artykułu.
I tak, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2 ustawy). Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 ustawy). Ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Wynika to m.in. z ugruntowanego stanowiska judykatury w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.
Po myśli zaś § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Także miejscem zamieszkania osób pozostających pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 K.c.). W takiej sytuacji o miejscu zamieszkiwania dziecka w sensie prawnym nie decyduje jego wola, a miejsce zamieszkania rodziców (rodzica), ewentualnie miejsce pobytu dziecka u rodzica, wreszcie ostatecznie miejsce wskazane przez sąd opiekuńczy.
Istotne z punktu widzenia spornego w tej sprawie zagadnienia jest więc miejsce zamieszkania D. L. przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej w osobie P. G. Przy czym chodzi tu o rozumienie tej instytucji w znaczeniu prawnym, a nie faktycznym. Cytowana ustawa w art. 191 ust. 1 posługując się zwrotem "przed umieszczeniem" nie precyzuje ani pojęcia "przed", ani pojęcia "umieszczenia", w szczególności nie używa określenia "bezpośrednio" przed umieszczeniem, ani określenia przed "prawomocnym" umieszczeniem. Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie chodzi o miejsce zamieszkania dziecka przed wszczęciem postępowania w tej materii. Z akt sprawy wynika, iż D. L. od 2004 r. mieszkał z matką w K., gdzie zameldowany był na pobyt czasowy, a następnie stały (od [...] stycznia 2011 r.). Jego matka w 2012 r. wyjechała do Niemiec, pozostawiając D. i jego siostrę pod opieką starszej córki.
Ojciec D. L. zamieszkuje w R. wraz z konkubiną i dzieckiem. Postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt [...], ojciec D. L. oraz matka zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej, a sam D. L. został umieszczony w rodzinie zastępczej w osobie jego siostry P. G. zamieszkałej w K. Z powyższych informacji można zatem wnosić, że uprzednio, tj. przed wszczęciem postępowania o ustanowienie rodziny zastępczej, władza rodzicielska przysługiwała obojgu rodzicom, lecz mieli oni osobne miejsca zamieszkania. W takiej sytuacji w kwestii miejsca zamieszkania dziecka do głosu dochodzi przepis art. 26 § 2 K.c. łączący go z miejscem zamieszkania tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że D. L. nie przebywał stale z ojcem, zatem przyjąć wypada, że przebywał stale z matką. Przy czym stałego pobytu dziecka nie przekreśla jego czasowe przebywanie poza miejscem zamieszkania matki, jak również przemijający pobyt matki w innej miejscowości, w której ta nie ma zamiaru stałego pobytu.
Decydujący bowiem dla ustalenia miejsca zamieszkania matki jest ów zamiar stałego pobytu, którego nie neguje czasowe przebywanie w innym miejscu. Pobyt matki D. L. w Niemczech nie świadczy o zamiarze stałego pobytu tamże, przeto nie przekreśla wniosku o zamieszkiwaniu jej w rozumieniu przepisów stanowiących o miejscu zamieszkania w K.. W konsekwencji czego, skoro małoletni stale przebywał u matki, jego miejscem zamieszkania są K..
Należy także zaznaczyć, iż fakt wydania postanowienia dotyczącego umieszczenia w pieczy zastępczej przez Sąd Rejonowy w R. nie jest wystarczającym argumentem dla uzasadnienia tezy, że małoletni przebywał stale u ojca ani do uznania, że miejsca tego nie można ustalić. Przepis art. 569 Kodeksu postępowania cywilnego dotyczący właściwości miejscowej sądu opiekuńczego w § 1 wprowadza zarówno przesłankę miejsca zamieszkania, jak i miejsca pobytu osoby, której postępowanie ma dotyczyć. Niepodobna wywodzić z faktu uznania właściwości miejsca pobytu dziecka przez ten Sąd konkluzji, że przebywało ono stale u ojca. Inne jest bowiem ujęcie procesowe instytucji miejsca pobytu, a inne materialnej kwestii stałego przebywania. Nie doszło również do określenia przez ten sąd miejsca zamieszkania dziecka na podstawie art. 26 § 2 zd. ostatnie K.c. Nie mają zatem w sprawie zastosowania przepisy art. 191 ust. 2, ani ust. 3 ustawy.
Prawnym miejscem zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go po raz pierwszy w rodzinie zastępczej było zatem miejsce zamieszkania jego matki, czyli miasto K. Tak ustalone miejsce zamieszkania wyznacza właściwość powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie, o jakich mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 ustawy. Pogląd ten byłby tym bardziej uprawniony, gdyby doszło do ograniczenia władzy rodzicielskiej ojca i powierzenia jej wykonywania matce, co mogło nastąpić (i prawdopodobnie nastąpiło) w wyroku rozwodowym, którego jednak w aktach brak, bo wówczas art. 26 § 1 K.c. łączy miejsce zamieszkania dziecka z tym rodzicem, któremu powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej bez względu na faktyczny pobyt.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Prezydenta Miasta K.
- - ---------------------- 2