Uzasadnienie
Prezydent Miasta S. w dniu [...] lipca 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Powiatu S. poprzez wskazanie organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt w pieczy zastępczej małoletnich dzieci – J. R. urodzonego [...] lutego 2002 r., T. R. urodzonego [...] grudnia 2003 r., K. R. urodzonego [...] grudnia 2006 r. i F. R. urodzonego [...] kwietnia 2012 r.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta S. wskazał, że ww. dzieci w dniu [...] kwietnia 2014 r. przywiezione zostały do Domu Dziecka "[...]" w związku ze śmiercią ich matki S. R. Organ ustalił, że S. R. przebywała od kilku tygodni w S., a zameldowana była na pobyt stały w miejscowości M., pow. S. Organ wskazał, że Sąd Rejonowy w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydał postanowienie w trybie zarządzenia tymczasowego o umieszczeniu dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej na czas trwania postępowania, natomiast Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydał skierowanie o umieszczeniu dzieci w Domu Dziecka w S. W Domu Dziecka dzieci przebywały do dnia [...] czerwca 2014 r., bowiem na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] czerwca 2015 r. na czas toczącego się postępowania zostały umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej w spokrewnionej rodzinie zastępczej (u babki ze strony matki dzieci – E. N., zam. B., pow. K.).
Wnioskodawca wskazał dalej, że S. R. prowadziła wędrowny tryb życia. Jej synowie J. i T. do [...] sierpnia 2011 r. byli uczniami Zespołu Szkół nr [...] w S. - Szkoła Podstawowa nr [...]. W okresie od [...] września 2011 r. do [...] sierpnia 2013 r. chłopcy uczęszczali do Szkoły Podstawowej nr [...] w S. Tam też w kwietniu 2012 r. urodził się F. R., a jego matka skorzystała tam z jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. W dniu [...] sierpnia 2013 r. matka wypisała chłopców ze szkoły i rodzina wyprowadziła się do W., gdzie zamieszkała pod adresem ul. [...]. Od dnia [...] stycznia do [...] lutego 2014 r. S. R. wraz z dziećmi przebywała w Zespole Ośrodków Wsparcia Interwencji Kryzysowej w M., skąd wyjechała do S. W S. dzieci nie zostały zapisane do szkoły i do [...] kwietnia 2014 r. nie realizowały obowiązku szkolnego. Rodzina nie kontaktowała się z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w S., nie korzystała z pomocy społecznej, a matka dzieci nie była zarejestrowana w Urzędzie Pracy.
Wnioskodawca podał ponadto, że rodzice dzieci S. R. i P. R. mieli ograniczoną władzę rodzicielską nad J., T. i K. poprzez ustanowienie nadzoru kuratora sądowego nad jej wykonywaniem (postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...]).
Organ powołując się na art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.", oraz art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), określanej dalej jako "K.c.", wskazał, że miejsce zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem w pieczy zastępczej tożsame było z miejscem zamieszkania ich matki S. R. Z uwagi na jej śmierć nie było jednak możliwe ustalenie miejscowości, w której przebywała ona z zamiarem stałego pobytu zgodnie z art. 25 K.c. W ocenie organu takie okoliczności jak: brak realizacji obowiązku szkolnego przez dzieci w S., brak zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., czy niekorzystanie z pomocy tutejszego Ośrodka Pomocy Społecznej, świadczą, że sprawy życiowe S. R. nie koncentrowały się w sposób trwały w S., a zatem nie łączyły się z zamiarem stałego pobytu.
W ocenie wnioskodawcy, skoro nie można ustalić miejsca zamieszkania S. R. w rozumieniu art. 25 K.c., w celu ustalenia organu właściwego do ponoszenia wydatków należy przyjąć drugą przesłankę z art. 191 ust. 2 ustawy, tj. ustalenie miejsca ostatniego zameldowania dzieci na pobyt stały. Miejscem zameldowania na pobyt stały małoletnich: J., T., K. i F. oraz ich matki jest M. W tej sytuacji do ponoszenia wydatków za pobyt dzieci w pieczy zastępczej właściwy jest Powiat S. Prezydent Miasta S wskazał, że od kwietnia 2014 r. podejmował próby zawarcia z Powiatem S. porozumienia w sprawie odpłatności za pobyt ww. dzieci w Domu Dziecka "[...]" w S. Czterokrotnie występowano do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. z prośbą o podpisanie porozumienia, jednak bezskutecznie. Organ wskazał, że po raz pierwszy porozumienie zostało zwrócone z uwagi "na brak niekwestionowanych dowodów, aby nie uznać miejsca zamieszkania dzieci, jako tożsamego z miejscem zamieszkania ojca".
Okoliczność ta została wyjaśniona oświadczeniem P. R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazującym, że dzieci nie zamieszkiwały z nim w miejscowości L. Po raz drugi porozumienie zwrócono z powodu uznania, że aktywność życiowa S. R. skoncentrowana była w S., gdyż w miejscu zameldowania nie przebywała ona od około 10 lat (pismo PCPR w S. z dnia [...] września 2014 r. wraz z oświadczeniem siostry S. R. – J. M. z dnia [...] września 2014 r.). Kolejny raz porozumienie odesłano posiłkując się stanowiskiem wyrażonym w opinii prawnej o związku sprawy o odpłatność ze zniesieniem obowiązku meldunkowego od 1 stycznia 2014 r. W związku z powyższym Prezydent Miasta S. zwrócił się bezpośrednio do Starosty S. z prośbą o podpisanie porozumienia, jednak Starosta podtrzymał stanowisko PCPR w S. i uznał, że miejscem zamieszkania dzieci były S., gdyż matka przebywała z nimi tam w ostatnim okresie życia, a zatem miasto to było ich głównym ośrodkiem aktywności życiowej.
W tej sytuacji, w ocenie wnioskodawcy, wyczerpane zostały możliwości polubownego zawarcia porozumienia, a tym samym zasadnym było wystąpienie o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie organu właściwego do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiat S. w piśmie z dnia [...] września 2015 r. wniósł o jego odrzucenie. Podtrzymał jednocześnie dotychczasowe stanowisko, że nie jest powiatem właściwym do finansowania pobytu małoletnich: J. R., T. R., K. R. i F. R. w placówce opiekuńczo-wychowawczej z uwagi na fakt, że właściwym był Powiat S., a obecnie Powiat K. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. zagadnienia dotyczące ustalenia powiatu obowiązanego do ponoszenia kosztów pieczy zastępczej nie są rozpoznawane w postępowaniu administracyjnym, którego skutkiem jest wydanie decyzji administracyjnej. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy możliwe jest zawarcie porozumienia pomiędzy powiatami, które ma charakter umowy cywilnoprawnej a nie aktu administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdza dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odnosząc się natomiast merytorycznie do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Powiat S. wskazał, że małoletni, w czasie kiedy zostali poddani procedurze umieszczenia ich w placówce opiekuńczo-wychowawczej, przebywali na terenie Powiatu S., gdzie wcześniej przebywała ich matka. Również postanowienie w sprawie umieszczenia dzieci w placówce opiekuńczej wydał Sąd Rejonowy w S. Skoro zatem nie ma wątpliwości co do miejsca pobytu małoletnich przed umieszczeniem ich w placówce opiekuńczo-wychowawczej brak jest przesłanek do ustalenia powiatu zobowiązanego według miejsca zameldowania małoletnich. W sprawie bezsporny jest również fakt, że matka małoletnich nie przebywała w miejscu zameldowania przez okres co najmniej 10 ostatnich lat, tym samym nie przebywali z nią tam małoletni. Ta okoliczność pozwala – zdaniem Powiatu S. – na uznanie, że zamiarem S. R. był pobyt w S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta S. a Starostą S., albowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków za pobyt J. R., T. R., K. R. i F. R. w pieczy zastępczej - w Domu Dziecka "[...]" w S. Na wstępie koniecznym stało się odniesienie do wniosku Powiatu S. o odrzucenie wniosku Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Powiat S. na poparcie stanowiska, że porozumienie w sprawie kosztów pieczy zastępczej ponoszonych na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. nie jest załatwiane w postępowaniu administracyjnym a ma charakter umowy cywilnoprawnej, przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OW 4/14.
Jednakże pełnomocnik Powiatu S. nie wziął pod uwagę tego, że z dniem 19 września 2014 r. (a zatem już po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny cytowanego postanowienia) ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. została zmieniona ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1188). Mocą tej zmiany do art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. dodano przepis ust. 16 (art. 1 pkt 82 lit. d ustawy zmieniającej), zgodnie z którym, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 (m.in. wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm (od dnia 19 września 2014 r.) należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 marca 2015 r. sygn. akt I OW 207/14 i 12 maja 2015 r. sygn. akt I OW 27/15).
Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (...) rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Skoro zatem w niniejszej sprawie Powiat S. oraz Powiat S. nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, to właściwym do rozpoznania tego sporu jest sąd administracyjny.
Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia przedstawionego sporu.
Przechodząc do rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta S. wskazać należy, że przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej (...) istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.). Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.
Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa.
Z akt sprawy wynika, co nie jest kwestionowane przez organy pozostające w sporze, że S. R. i P. R. – rodzice J., T. i K. zameldowani byli na terenie różnych powiatów (matka – s., a ojciec – i.). Z kolei ojciec F. R. zameldowany był w powiecie w. Przed umieszczeniem w Domu Dziecka małoletnie dzieci przebywały stale z matką, a zatem ich miejsce zamieszkania było każdorazowo miejscem zamieszkania matki.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania S. R. zgodnie z art. 25 K.c. rozumianego jako miejscowość, w której przebywała ona z zamiarem stałego pobytu. Szereg okoliczności świadczy, że matka małoletnich dzieci żadnej z miejscowości, w której mieszkała, nie traktowała jako stałego ośrodka swojej aktywności życiowej. Kilka razy zmieniała miejsce zamieszkania, a jej sprawy życiowe koncentrowały się w różnych miastach. Jej synowie J. i T. urodzili się w S., K. w K., a F. w S. Dzieci J. i T. byli uczniami Zespołu Szkół nr [...] w S. - Szkoła Podstawowa nr [...] do [...] sierpnia 2011 r., a następnie w okresie od [...] września 2011 r. do [...] sierpnia 2013 r. - Szkoły Podstawowej nr [...] w S. Faktem jest, że S. R. przebywała w ostatnim okresie życia, tj. od lutego do kwietnia 2014 r. w S., to jednak nie można stwierdzić, że przebywała tam z zamiarem stałego pobytu.
Świadczy o tym brak zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy, niekorzystanie z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., a przede wszystkim nierealizowanie przez jej dzieci obowiązku szkolnego w S. Przesłanką, która decyduje o wskazaniu miejsca zamieszkania nie jest sam pobyt osoby w danym miejscu, ale wystąpienie elementu stałości w zamiarze przebywania, który uzewnętrznia się w rzeczywistej koncentracji życiowych interesów danej osoby w tym miejscu.
Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 września 2011 r. jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że dzieci S. R., tj. J. R., T. R., K. R. i F.R., zameldowane były w miejscowości M. powiat s. (zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydane przez Urząd Gminy w S.).
W świetle podniesionych okoliczności, zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 września 2011 r., organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na utrzymanie w pieczy zastępczej J. R., T. R., K. R. i F. R. od dnia [...] kwietnia do [...] czerwca 2014 r. jest Starosta Powiatu S. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 w zw. z art. 4 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.