Uzasadnienie
Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy jako organu właściwego do rozpoznania odwołania M. T. od decyzji Starosty Mogileńskiego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak [...] Starosta Mogileński odmówił udzielenia informacji publicznej, o której udzielenie wnosił M. T. W pouczeniu zawartym w decyzji Starosta wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji. Pismem z dnia 11 października 2011 r. znak SKO-4212/223/2011 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy przekazało Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu według właściwości na podstawie art. 65 § 1 kpa odwołanie M. T. od decyzji Starosty Mogileńskiego z dnia [...] września 2011 r. znak [...].
Pismem z dnia 28 października 2011 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wystąpił do Starosty Mogileńskiego o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru "decyzji", bowiem nie zostało ono dołączone do akt sprawy przekazanych przez Starostwo Mogileńskie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Bydgoszczy. Po otrzymaniu w dniu 4 listopada 2011 r. zwrotnego potwierdzenia odbioru, Wojewoda Kujawsko-Pomorski ustalił, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy, a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania M. T. od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny między stronami, spór powstał wyłącznie na tle właściwości rzeczowej organów do rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Starosta Mogileński był adresatem wniosku M. T. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek M. T. dotyczył udzielenia informacji w zakresie realizowania procesu inwestycyjnego w budownictwie. Stąd SKO w Bydgoszczy uznało, że zakres przedmiotowy decyzji Starosty Mogileńskiego o odmowie udzielenia informacji publicznej dotyczy zadań starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, w których na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 17 § 1 pkt 1 kpa organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda.
W ocenie wnioskodawcy brak przesłanek do uznania, że organem odwoławczym właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty, w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wojewoda. W tym przypadku nie znajdują zastosowania przepisy ustawy – Prawo budowlane, albowiem ani Starosta w I instancji ani Wojewoda w II instancji, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, a więc prowadzonym na podstawie ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie występują jako organy administracji architektoniczno-budowlanej tj. jako organy właściwe w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Przedmiotem w sprawie o udzielenie informacji publicznej, nie jest bowiem sprawa administracyjna, o której mowa w art. 1 ustawy – Prawo budowlane. Są to dwie odrębne sprawy różniące się od siebie przedmiotem wynikającym z właściwych ustaw – Prawa budowlanego i ustawy o dostępie do informacji publicznej, trybem postępowania w każdej ze spraw, organami właściwymi do ich załatwienia.
Tym samym, o ile starosta co do zasady zawsze będzie w rozumieniu ustawy Prawo budowlane organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, zaś wojewoda w rozumieniu tej ustawy będzie organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty, to bez wątpienia taka relacja nie zachodzi w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, w której starosta jest organem I instancji. Właściwość organów determinowana jest przedmiotem sprawy. Jeśli – tak jak w przypadku Prawa budowlanego – ustawa nie stanowi inaczej zastosowanie mają ogólne zasady przewidziane w kpa. Skoro więc ustawa o dostępie do informacji publicznej w przepisie art. 16, w zakresie dotyczącym odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, odsyła wprost do przepisów kpa – odrębności tego postępowania zostały wyraźnie wskazane w ustawie i ustawodawca nie wymienia wśród nich właściwości organów – to w pełni uzasadnione będzie zastosowanie art. 127 § 2 kpa stanowiącego, że właściwy do rozpatrzenia sprawy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ustanawia żadnych wyjątków w zakresie właściwości organu odwoławczego. Z kolei również Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej – starosta nie orzeka bowiem w zakresie udostępnienia informacji publicznej jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec powyższego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 127 § 2 kpa organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy. Zasadność przedstawionego stanowiska potwierdza art. 17 pkt 1 kpa stanowiący, że organami w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Jak już wskazano ustawa o dostępie do informacji publicznej, w zakresie dotyczącym właściwości organów nie wprowadza żadnych wyjątków od ogólnej zasady wyrażonej w art. 17 kpa.
Podobnie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowi, że kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
W przedmiotowej sprawie, właściwość rzeczowa Starosty Mogileńskiego wynikała z treści wniosku, który dotyczył udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś na podstawie art. 82 ustawy – Prawo budowlane.
Wobec powyższego, zdaniem wnioskodawcy rozpoznanie przez Wojewodę Kojawsko-Pomorskiego przekazanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy odwołania M. T. od decyzji Starosty Mogileńskiego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej naruszy właściwość rzeczową organów, prowadząc do nieważności postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy w odpowiedzi na wniosek wnosiło o wskazanie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. W uzasadnieniu odpowiedzi podkreśliło, że sprawa dotyczy przedmiotowo zadań starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie oceniając, czy kwestionowane pismo Starosty Mogileńskiego jest decyzją administracyjną, należy zauważyć, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 3 K.p.a.). Organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządowego terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 § 1 pkt 1 K.p.a.).
Do przepisów szczególnych należy art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym wojewoda jest organem administracji architektonicznej-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem sporu kompetencyjnego pomiędzy organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego może być właściwość ustawowa organów administracji publicznej a zatem zarówno właściwość rzeczowa, właściwość miejscowa oraz właściwość instancyjna. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do weryfikacji rozstrzygnięć (decyzji, postanowień) podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią, że organem właściwym do weryfikacji w toku instancji jest organ wyższego. Według art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego "właściwy do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy". Art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przyjmuje jako regułę przyznanie właściwości instancyjnej organowi wyższego stopnia.
Od tej reguły przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki przez przyznanie właściwości instancyjnej specjalnie powołanemu organowi oraz przez przyznanie prawa odwołania do sądu powszechnego, które przenosi sprawę na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza regulacji stanowiących wyjątek od reguły przyjętej w art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej "odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organy władzy następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2)".
Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwość instancyjną ustala się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1. W myśl art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego: "Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Pierwszeństwo stosowania przy ustalaniu właściwości instancyjnej mają ustawy szczególne. Po wykluczeniu regulacji w ustawach szczególnych, właściwość instancyjną wobec organów jednostek samorządu terytorialnego ustala się na podstawie art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), stanowiąc w art. 3 ust. 1 pkt 7, że "Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...)". Wojewodzie przyznano właściwość instancyjną tylko gdy tak stanowią przepisy ustaw szczególnych.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, z zastrzeżeniem zasad i trybu udzielania informacji publicznej zawartych w ustawach szczególnych, reguluje procedurę udzielania informacji publicznej. Ustawa ta nie zawiera przepisów szczególnych ustalenia właściwości instancyjnej w sprawach weryfikacji decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W zakresie właściwości instancyjnej nie ma podstaw do zastosowania regulacji wynikającej z ustaw materialnoprawnych, z których zakresem przedmiotowym związana jest żądana informacja publiczna. W sprawie nie ma podstaw do stosowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).
Z tych względów, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.