Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 listopada 2014 r. Starosta [..] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy organem wnioskującym, a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [..], w przedmiocie rozpatrzenia wniosku W.G. w sprawie zwrotu poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, iż zgodnie z treścią wniosku W.G. wystąpił o zwrot poniesionych wydatków związanych z wykonaniem zlecenia usunięcia i przechowywania pojazdu w okresie od 7 listopada 2008 r. do 3 września 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [..] uznał, że nie jest organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad przedmiotowym pojazdem.
W przedmiotowej sprawie Starosta [..] w dniu 14 marca 2013 r. działając na wniosek W.G. wydał prawomocne orzeczenie, w którym określił wysokość należnego przedsiębiorcy wynagrodzenia za wykonaną usługę usunięcia i przechowywania pojazdu Skoda Favorit, a następnie wypłacił przedsiębiorcy należną kwotę za przechowywanie pojazdu wyłącznie za okres od 4 września 2010 r. do 9 marca 2012 r. W wydanym rozstrzygnięciu starosta wskazał, że zgodnie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010r. Nr 152 poz. 1018) który stanowi, że "Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy", Starosta [..] orzekł, że nie posiada delegacji ustawowej do pokrycia kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu w okresie od 7 listopada 2008 r. do 3 września 2010 r., gdyż w tym okresie przedmiotowy pojazd stał się z urzędu własnością Skarbu Państwa.
Następnie Starosta [..] podkreślił, iż przedsiębiorca W.G. nie był nigdy podmiotem wyznaczonym przez starostę do prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuwanych z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Gd 1756/13) sama dyspozycja usunięcia pojazdu, wydawana przez organ kontroli ruchu drogowego, nie może być źródłem powstania szczególnego stosunku administracyjnoprawnego, dokumentując jedynie fakt i okoliczności usunięcia pojazdu z drogi, w tym podmiot, który dokonał usunięcia oraz miejsce, gdzie odholowany został pojazd. Podmiot niewyznaczony przez starostę do przyjmowania pojazdów czyni to nie w ramach wykonywania obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, ale na zasadzie prowadzenia "zwykłego" parkingu. Podmiot taki nie może mieć wówczas podstaw prawnych do zakładania, że zostanie uznany za podmiot, o którym mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d., nie wiąże go bowiem wówczas z organem administracji publicznej stosunek administracyjny związany z wykonywaniem dozoru. Biorąc powyższe pod uwagę nie ma podstaw do wysuwania tezy, że wniosek W.G. powinien być rozpatrzony w oparciu o przepisy art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Ponadto organ wskazał, że W.G. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w [..] łączyła odrębna umowa cywilno-prawna na świadczenie usług związanych z przechowywaniem usuwanych pojazdów (dowód: umowa nr 15/07/OG datowana na 3 lipca 2007 r. na świadczenie usług parkingowych i przechowywania rzeczy zawarta pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [..] a W.G.), która stanowiła dla przedsiębiorcy podstawę do świadczenia usługi w zakresie odholowania i przechowywania przedmiotowego pojazdu. Tym samym wyłącznie postanowienia cytowanej umowy mogą stanowić podstawę do rozliczenia kosztów przechowywania pojazdu Skoda o numerze rejestracyjnym [..] w okresie od 7 listopada 2008 r. do 3 września 2010 r., a skoro stroną umowy był Naczelnik Urzędu Skarbowego w [..] to wyłącznie ten organ jest właściwy do rozpoznania wniosku W.G.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w [..] w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podniósł, iż wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2013 r. W.G. zwrócił się do Wojewody [..] o zwrot poniesionych wydatków wraz z przyznaniem należnego wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki Skoda nr rej. [..] za okres od 7 listopada 2008 r. do 3 września 2010 r.
Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r., Wojewoda [..] powołując się na pismo Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 17 grudnia 2013 r., z którego wynika, iż organem właściwym do zwrotu w/w wydatków pozostają właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych przekazał do załatwienia, Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [..], wniosek W.G. z dnia 8 kwietnia 2013 r., w części dotyczącej zwrotu poniesionych wydatków wraz z przyznaniem należnego wynagrodzenia za wykonanie dozoru nad pojazdem marki Skoda nr rej. [..] usuniętym z drogi w dniu 7 listopada 2008 r. w trybie przepisów art. 130a ustawy prawo o ruchu drogowym, za okres od 7 listopada 2008 r. do 3 września 2010 r.
Następnie organ podkreślił, iż ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018 z późn. zm.), zmieniła brzmienie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w ten sposób, że usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingu strzeżonego stało się zadaniem własnym powiatu. W ocenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [..], decydujące znaczenie w sprawie mają przepisy przejściowe a zwłaszcza art. 13 ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, który jako jednostkę ponoszącą koszty przechowywania pojazdu, w okresie od upływu sześciomiesięcznego terminu przechowywania pojazdu do dnia 3 września 2010 r. (tj. dzień wejścia w życie ustawy nowelizującej), wskazuje Skarb Państwa. Podkreślić jednak należy, że rozstrzygając o kosztach wskazano ogólnie na Skarb Państwa. Jednocześnie jednak nie rozstrzygnięto, w odmienny niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. lOh powyższej ustawy sposób, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach, co stanowić może pewną wskazówkę interpretacyjną.
Zgodnie zaś z przepisem art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, decyzję o zapłacie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu wydaje starosta. Przepis przejściowy, tj. art. 13 ustawy nowelizującej stanowi, że koszty przechowywania pojazdów, powstałe przed 4 września 2010 r. (przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę Prawo o ruchu drogowym) ponosi Skarb Państwa.
Odpowiadając na twierdzenie Starosty [..], jakoby W.G. nie wiązał z organem administracji publicznej stosunek administracyjny związany z wykonywaniem dozoru, Naczelnik wskazał, iż zważyć należy na podkreślane w orzeczeniach Sądu Najwyższego stanowisko wskazujące na to, iż stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu, jest - także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych.
Ustosunkowując się z kolei do twierdzenia Starosty [..], jakoby W.G. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w [..] łączyła odrębna umowa cywilno-prawna na świadczenie usług związanych z przechowywaniem usuwanych pojazdów nie sposób pominąć tego, iż w okresie rzeczowej umowy zawartej pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [..] jako reprezentantem Skarbu Państwa a W.G. prowadzącym działalność gospodarczą obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449), które zostało uchylone z dniem 3 marca 2011 r.
W okresie przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, z w/w rozporządzenia wynikało, że do zwrotu kosztów przechowywania pojazdów miały zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odnoszące się do egzekucji z ruchomości, tj. przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiący że organ egzekucyjny, obowiązany jest przyznać, na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest zobowiązany albo mieszkający razem z nim domownik bądź osoba uprawniona do używania ruchomości. Zgodnie z § 3 pkt 1 ówczesnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do tych ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej, miały zastosowanie, przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulujące egzekucję należności pieniężnych z ruchomości a dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości. Należy mieć w tym miejscu na uwadze, w szczególności art. 102 tej ustawy, który określał obowiązki dozorcy oraz wydatki i wynagrodzenie związane z wykonywaniem dozoru nad ruchomością, która przeszła na własność Skarbu Państwa.
Podsumowując organ wskazał, że po myśli art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przechowawcy pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym należy się wynagrodzenie i zwrot wydatków z tego tytułu. W istocie przepisy nie precyzują podmiotu, który jest obowiązany do ich zapłaty. Dotychczas koszty te obciążały właściwe organy skarbowe, a pojazdy takie przechodziły na własność Skarbu Państwa. W wyniku nowelizacji Prawa o ruchu drogowym dokonanej mocą ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010 r. Nr 152 poz. 1018) zadania z tego zakresu wykonują starostowie jako ich zadania własne (art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym). Zatem obowiązujące obecnie przepisy wprowadziły jako regułę kompetencje starostów w tych sprawach. Zasadnym jest zatem, aby ten organ był również organem właściwym w sprawach z zakresu zapłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu dozoru pojazdów usuniętych z drogi w zaistniałej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie wystąpił tego rodzaju spór, ponieważ zarówno Naczelnik Urzędu Skarbowego w [..], do którego Wojewoda [..] przekazał wniosek W.G. z dnia 8 kwietnia 2013 r. dotyczący zwrotu poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem, jak i Starosta [..], któremu ten wniosek został przekazany, uznali, że sprawa nie należy do ich właściwości.
Spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu (tak m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 205/13, LEX nr 1446577). Wymaga to precyzyjnego oznaczenia przedmiotu sprawy, czyli tej kwestii, która ma być w niej rozstrzygnięta przez jeden z organów pozostających w sporze. W rozpatrywanym przypadku chodzi o przyznanie wynagrodzenia i zwrot kosztów z tytułu usunięcia pojazdu z drogi w trybie art. 130a ustawy- Prawo o ruchu drogowym, przysługujących jednostce prowadzącej parking strzeżony.
Własność pojazdu objętego wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy samej ustawy po upływie 6 miesięcy od jego usunięcia, na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy, który stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, utracił moc obowiązującą z dniem 12 czerwca 2009 r. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U Nr 191, poz. 1377 ze zm.), który także został uznany za niezgodny z Konstytucją wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., o przejściu na rzecz Skarbu Państwa orzekał naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego, przy czym, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, dokonywał tego decyzją mającą charakter wyłącznie deklaratoryjny.
Naczelnik urzędu skarbowego był wówczas także organem właściwym do załatwienia sprawy kosztów dozoru pojazdu. Wątpliwości, jakie powstały w tym zakresie, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, w której stwierdził, że organ ten zgodnie z art. 102 § 2 p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien wydać w tym przedmiocie postanowienie, na które przysługiwało zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Przesądził jednocześnie, że to Skarb Państwa był zobowiązany do poniesienia analizowanych należności, i to nie tylko za okres, w którym był już z mocy prawa właścicielem usuniętego pojazdu, lecz także za okres wcześniejszy, w czasie gdy biegł termin 6 miesięcy od usunięcia pojazdu.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. stwierdzający niekonstytucyjność m.in. art. 130a ust. 10 ustawy w przedstawionym brzmieniu oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 października 2007 r. spowodował konieczność zmiany stanu prawnego. Została ona przeprowadzona ustawą z 22 lipca 2010 r., która weszła w życie z dniem 4 września 2010 r. (w uzasadnieniu jej projektu przyznano wyraźnie, że jej celem jest realizacja tegoż wyroku). W wyniku dokonanej zmiany znowelizowano art. 130a ust. 10 ustawy w ten sposób, że orzeczenie o przepadku własności pojazdu przekazano do właściwości sądu, zastrzegając, iż następuje ono na rzecz powiatu, a nie, jak dotychczas – Skarbu Państwa. Zobowiązano też starostę do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie tego orzeczenia, skracając z sześciu do trzech miesięcy termin, w jakim właściciel usuniętego pojazdu lub osoba uprawniona może go wcześniej odebrać.
Jednocześnie w art. 130a ust. 10h ustawy ustanowiono zasadę, w myśl której koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, wskazując, że decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W uzasadnieniu projektu ustawy z 22 lipca 2010 r. wyjaśniono, że rozwiązanie to wprowadzono, by skłonić właściciela do odbioru pojazdu z parkingu po uiszczeniu stosownych opłat i tym samym zredukować liczbę pojazdów nieodebranych.
Nie ulega wątpliwości, że nałożenie tego obowiązku nie mogło nastąpić z mocą wsteczną, obejmującą czas sprzed wejścia w życie ustawy z 22 lipca 2010 r., w tym zwłaszcza za okres od dnia, w którym art. 130a ust. 10 ustawy we wcześniejszym brzmieniu utracił moc wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06. Zwrócić trzeba równocześnie uwagę, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 22 lipca 2010 r. wskazanie podmiotu zobowiązanego do opłacenia omawianych kosztów w tym okresie byłoby utrudnione, o ile w ogóle możliwe. Skarb Państwa nie nabywał już przecież wtedy własności pojazdu z mocy prawa, co uzasadniało obciążenie go tymi kosztami, a następnie to powiat stał się podmiotem, na rzecz którego orzeka się przepadek pojazdu, ale już bez zobowiązywania go do pokrycia tych kosztów. Z tego powodu w art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. przesądzono, że koszty te za ten okres będzie ponosił, tak jak wcześniej, Skarb Państwa.
Zaznaczyć trzeba, że w tym przepisie intertemporalnym pominięto kwestię organu, który ma wydać orzeczenie w przedmiocie kosztów, w tym tych ciążących na Skarbie Państwa, w szczególności nie uregulowano jej w sposób odmienny niż przewidziany w art. 130a ust. 10h ustawy, co oznacza, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym sprawę tę w myśl tego ostatniego przepisu rozstrzyga starosta w drodze decyzji (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 96/11, LEX nr 1230148, z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 152/11, LEX nr 1230149, z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I OW 139/12, LEX nr 1247195 i z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OW 231/12, LEX nr 1318784). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2971/12, przepisy przejściowe nie dopuszczają przy tym możliwości dalszego stosowania w tych sprawach art. 102 § 2 p.e.a. i rozporządzeń w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, także obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. W konsekwencji podzielić należy stanowisko wyrażone w tym postanowieniu, że zgodnie z ogólną zasadą intertemporalną zastosowanie w nich może znaleźć wyłącznie art. 130a ust. 10h ustawy, który stanowi kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania.
Należy zatem podkreślić, iż wniosek w niniejszej sprawie został złożony w czasie, kiedy ten ostatni przepis już obowiązywał, gdyż jego skutkiem jest utrata kompetencji w unormowanej nim materii przez naczelników urzędów skarbowych jako organów egzekucyjnych uprawnionych do przyznawania kosztów na podstawie art. 102 § 2 p.e.a. Z tego względu bez znaczenia pozostaje to, że należności w niniejszej sprawie dotyczą okresu sprzed wejścia w życie ustawy z 22 lipca 2010 r. Okoliczność ta nie ma wpływu na właściwość organu rozstrzygającego o tych należnościach, sprawia natomiast, iż organ ten musi uwzględnić te zasady ich ustalania, m.in. określające podmiot zobowiązany w tym zakresie, które odnoszą się do danego okresu i wynikają z przepisów prawa, w tym przepisów intertemporalnych.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.