Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J.G. w sprawie dotyczącej wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia Gminy Miejskiej B. na postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda Dolnośląski podał, że przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136), otrzymał brzmienie: "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia".
W ocenie Wojewody z ustawy nowelizującej wynika, że zmiana przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali miała na celu dostosowanie podziału kompetencji do nowej organizacji administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Ustawodawca wskazał jako organ właściwy do wydania zaświadczenia starostę, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Stosownie do treści art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w tej ustawie, natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów powołanej ustawy Prawo budowlane w zakresie dotyczącym właściwości organów.
W związku z tym, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w Prawie budowlanym, lecz jest zadaniem własnym starosty. A zatem w świetle art. 17 pkt 1 K.p.a. w tych sprawach organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Potwierdza to również art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. w odpowiedzi na wniosek wskazało, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując spory kompetencyjne pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J.G.w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażaleń w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń stwierdzających samodzielność lokali, jako organ właściwy wskazywał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G.
W związku z powyższym wniosło o wskazanie go jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia na w/w postanowienie Starosty B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W przedmiotowej sprawie istota sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J.G. sprowadza się do określenia organu wyższego stopnia w stosunku do starosty, a w konsekwencji ustalenia organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu.
Wskazać należy, iż o tym, który organ jest organem wyższego stopnia, a więc właściwym do rozpatrzenia odwołania (zażalenia) przesądza zasada wynikająca z art. 17 pkt 1 Kpa w związku z art. 127 § 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa.
W stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 Kpa) organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Wskazać należy, iż w okresie do dnia [...] lutego 2000 r., tj. do momentu wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, stosownie do treści art. 2 ust. 3 tej ustawy, zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wydawały "organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno - budowlanego". Przyjmowano wówczas, że organem właściwym do wydania zaświadczenia był starosta. Tak sformułowana treść przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali mogła nasuwać wątpliwości, przy określeniu który organ jest organem właściwym do wydania zaświadczenia, gdyż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie posługiwały się określeniem "organ nadzoru architektoniczno - budowlanego", a organy właściwe do załatwienia spraw objętych ustawą Prawo budowlane określały jako "organy administracji architektoniczno - budowlanej" i "organy nadzoru budowlanego". W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136), art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali otrzymał następujące brzmienie: "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia".
Z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, wynika, że zmiana przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali miała na celu nie tyle zmianę nazwy jako takiej (z "organów właściwych w sprawach nadzoru architektoniczno - budowlanego" na "starostę"), ale przede wszystkim dostosowanie podziału kompetencji do nowej organizacji administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego.
Po nowelizacji, ustawodawca jako organ właściwy do wydania zaświadczenia wskazał "starostę", a nie "organ administracji architektoniczno - budowlanej". Ponadto, wskazać należy, iż w świetle art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości organów administracji architektoniczno - budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym właściwości organów. Wprawdzie zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy o własności lokali, w razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń lokalu wraz z przynależnymi do niego pomieszczeniami dokonuje się zgodnie z wymogami przepisów Prawa budowlanego, to jednak ta reguła odnosi się do wykonania wymaganego dokumentu, a nie właściwości organów.
Tym samym, stwierdzić należy, iż obecna redakcja przepisu oznacza, że sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w Prawie budowlanym, lecz sprawą załatwianą przez starostę.
Stosownie do treści przepisu art. 17 pkt 1 Kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Oznacza to, że w odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia będzie organ wskazany w przepisach prawa materialnego regulujących daną dziedzinę spraw, a w przypadku niewskazania takiego organu - samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 kpa i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych). Skoro więc przepisy ustawy o własności lokali stanowią, że organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu jest starosta, będący organem jednostki samorządu terytorialnego i nie wskazują w tych sprawach właściwego organu wyższego stopnia, to mając na uwadze zmianę przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, w nowym brzmieniu oraz zasadę, o której mowa w art. 17 pkt 1 kpa należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w tych sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie organ administracji architektoniczno - budowlanej wyższego stopnia - wojewoda.
Ponadto, wskazać należy, iż powyższy pogląd zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 2/09 (publ. ONSAiWSA 2009/5/83). W uzasadnieniu uchwały podał, iż "skoro przepisy ustawy o własności lokali, poprzestają na wskazaniu, że organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu jest starosta, w żadnym miejscu nie określiły w tych sprawach organu wyższego stopnia, to stosownie do art. 17 pkt 1 kpa organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), również wskazuje samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 1 ustawy).
Przyznanie kolegium charakteru organu wyższego stopnia względem starosty opiera się na wyznaczeniu właściwości instancyjnej organu za pomocą reguł ogólnych. Reguły te nie podlegały wyłączeniu, skoro brak jest "przepisów szczególnych", które odmiennie określałyby kwestię właściwości organu wyższego stopnia".
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w postanowieniu.