Postanowienie NSA z 26 marca 2021 r., I OW 191/20

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta P. z dnia 31 lipca 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E.K.

Sprawa

w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Prezydenta Miasta L. jako organ właściwy w sprawie 1

Skład

Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska przewodniczący
Sędzia NSA Maciej Dybowski sprawozdawca
Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski

Uzasadnienie

Wnioskiem z 31 lipca 2020 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w "A", działający z upoważnienia Prezydenta Miasta "A", wniósł – na podstawie art. 22 § 1 [pkt 1] kpa – o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" [winno być "sporu o właściwość"] pomiędzy "Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w "A"" [winno być "Prezydentem Miasta "A""] a "Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w "B"" [winno być "Prezydentem Miasta "B""] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E.K. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 20 stycznia 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w "B" zwrócił się z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z E.K. (dalej zainteresowana), przebywającą w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w "A", jako niezbędnego do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Wywiad środowiskowy wraz z kompletem dokumentów został przekazany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "B".

Pismem z 24 czerwca 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w "B" przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w "A" wniosek zainteresowanej o skierowanie do domu pomocy społecznej wraz z kompletem dokumentów jako organu właściwego do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wskazał, że zainteresowana zameldowana jest na pobyt stały w "B", ul. [...], ale "wskutek konkretnych okoliczności zmieniła wiele spraw w swoim życiu i zdecydowała się zamieszkać w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w "A"". Wobec tego jej aktywność życiowa skoncentrowana jest obecnie w "A".

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bo nie znajduje ono uzasadnienia w obecnym stanie prawnym. W sprawie istotne znaczenie ma art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm. [aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, zm. poz. 2369], dalej ups), zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Art. 59 ust. 1 ups stanowi, że decyzję o skierowaniu wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zatem właściwy miejscowo jest organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z definicją zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego - należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Należy zaznaczyć, iż samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (postanowienie NSA z 14.1.2010 r. I OW 154/09, cbosa). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie jej przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi więc o aktualne centrum życiowej działalności osoby. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania.

Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ze [ze]środkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Lokalem - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.) - jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia nieprzeznaczone do stałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

Pobyt zainteresowanej [w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w "A"] nie ma charakteru stałego a jedynie incydentalny, związany ze sprawowaniem opieki leczniczo-rehabilitacyjnej. Pobytem stałym, zgodnie z art. 25 ust, 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397 ze zm.) jest zamieszkanie w określonej miejscowości z zamiarem stałego przebywania. Gdyby zainteresowana przebywała tam z zamiarem stałego pobytu, to byłaby zameldowana na pobyt stały.

Konsekwencją powyższego jest konieczność odwołania się do woli samej zainteresowanej, która posiada na własność lokal mieszkalny w "B", w którym jest zameldowana. W wywiadzie środowiskowym oraz dokumentacji medycznej, a także oświadczeniu z 30.7.2020 r. zainteresowana wskazała [jako] adres zamieszkania "B". Oznacza to, że w jej ocenie, mieszkanie w "B" stanowi jej stałe miejsce ześrodkowujące jej czynności życiowe, natomiast miejsce pobytu z Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym ma wyłącznie charakter przejściowy, związany z procesem leczenia.

Pozwała to przyjąć, że miejscem zamieszkania zainteresowanej jest miasto "B", a to przesądza, że organem właściwym w przedmiocie jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta "B".

Pismem z 15 października 2020 r. odpowiedź na wniosek z 31 lipca 2020 r. wniósł Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "B", działając z upoważnienia Prezydenta Miasta "B".

Organ wskazał, że zainteresowana zamieszkuje w "A" przy ul. [...], a jest jedynie zameldowana w "B" przy ul. [...]. Z pisma załączonego do akt sprawy wynika, że zainteresowana nadal przebywa w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym w "A".

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ups, właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a nie miejsca zameldowania. Decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej winna być wydana przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania". O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie jej przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych spraw i majątkowych interesów. Samo zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (postanowienie NSA z 14.1.2010 r. I OW 54/09). Miejscem zamieszkania jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa.

Według art. 101 ust. 2 ups, gminą ostatniego zameldowania na pobyt stały jest właściwa miejscowo tylko w przypadku osoby bezdomnej. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji należy stwierdzić, że zainteresowana [nie] jest osobą bezdomną, zatem przepis ten w niniejszej sytuacji nie znajduje zastosowania.

Zgodnie z orzeczeniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "B", miejsce zamieszkania można zmieniać i to wielokrotnie (z dnia na dzień) i o miejscu zamieszkania nie może przesądzać jedynie fakt, iż przez wiele lat dana osoba zamieszkiwała w danym miejscu, zaś przyszły zamiar przeprowadzenia się do "B" (czy też innego miejsca) nie zmienia faktu, że stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na miejsce zamieszkania w danym momencie. Miejsce zamieszkania nie jest uzależnione od czasu zamieszkiwania, gdyż można mieć miejsce zamieszkania a pobyt w tym miejscu jest krótkotrwały (postanowienia SKO z [...].9.2018 r. nr [...];[...].10.2018 r. nr [...];[...].5.2019 r. nr [...];[...].9.2019 r. nr [...]).

Tutejsze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "sporach kompetencyjnych" [winno być "sporach o właściwość"] o wskazanie gminy właściwej do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej, za gminę właściwą wskazuje organ, na terenie którego aktualnie zamieszkuje osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej. Dotyczy się to również osób, które przebywają w zakładach opiekuńczo - leczniczych.

Skoro zainteresowana nadal przebywa w zakładzie opiekuńczo - leczniczym w "A" i tam realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a więc mieszka, nocuje, spożywa posiłki, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku winien być Prezydent "A". Jak wynika z treści wniosku złożonego przez MOPR w "A" z 31.7.2020 r. "wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania takiej osoby, a mianowicie ze środkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości". Skoro zainteresowana nie wystąpiła z wnioskiem do zakładów opiekuńczo - leczniczych funkcjonujących na terenie Miasta "B" z prośbą o przyjęcie w celu kontynuacji leczenia, to należy rozumieć, że jej aktywność życiowa nadal jest ześrodkowana w "A", a tym samym nie jest zainteresowana umieszczeniem w placówce całodobowej na terenie Miasta "B", mimo, iż jak sama podkreśliła w swoim oświadczeniu z 30.7.2020 r. "na terenie swojego miasta ma rodzinę, córkę, itd." Mając zatem na uwadze, iż zainteresowana od ponad roku przebywa w zakładzie opiekuńczo - leczniczym, uzasadniony jest wniosek, iż jej przebywanie w zakładzie opiekuńczo - leczniczym ma charakter inny niż krótkotrwały. To pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż zakład opiekuńczo - leczniczy w "A" jest aktualnym miejscem zamieszkania zainteresowanej i nie możemy w tej sytuacji mówić o nietrwałości koncentracji jej spraw życiowych.

Miejsce zamieszkania decyduje o przynależności danej osoby do wspólnoty samorządowej, której członkiem jest zainteresowana. Z dokumentacji wynika, iż zainteresowana utrzymuje kontakt jedynie z córką, z pozostałymi dziećmi od wielu lat nie ma kontaktu. Poza tym nie posiada na własność lokalu mieszkalnego w "B", jest w nim jedynie zameldowana.

Tutejszy Ośrodek stoi na stanowisku, iż Zakład Opiekuńczo - Leczniczy nie jest tylko podmiotem leczniczym. Jak sama nazwa wskazuje, pełni również rolę opiekuńczą wobec swoich podopiecznych, bez względu na to czy jest to forma tylko czasowa, czy też stały pobyt. W domu pomocy społecznej osoby również mogą przebywać tylko tymczasowo.

Zgodnie z orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24.1.2018 r. I OW 195/17; 13.3.2018 r. I OW 239/17, "właściwość miejscową organu do rozpoznania wniosku o skierowanie danej osoby do domu pomocy społecznej należy wywieść z art. 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które wskazują organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Ponadto lokal w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym (domu pomocy społecznej) służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a także opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie, jako krótkotrwały pobyt osób".

W odniesieniu do przytoczonego orzeczenia pobyt w zakładzie opiekuńczo- leczniczym najczęściej nie ma charakteru krótkotrwałości. W praktyce coraz częściej spotykamy się z sytuacjami, iż osoby przebywającą w zakładach opiekuńczo - leczniczych mogą w nich przebywać po kilka łat. Tego rodzaju lokale służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nich nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób. Spełniają one inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele, a w szczególności nie służą celom turystycznym lub wypoczynkowym. Nie są również miejscami publicznymi, za które należy uznać pomieszczenie lub teren dostępne nieograniczonemu odbiorcy (postanowienia NSA z: 2.2.2012 r. I OW 188/11; 24.10.2013 r. I OW 157/13; 14.2.2017 r. I OW 207/16). Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w "B" uznaje się za niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Po opuszczeniu Miasta "B" aktywność życiowa zainteresowanej skoncentrowana została w "A". Ta Gmina stała się obecnie miejscem aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw zainteresowanej, a tym samym winna być organem właściwym do podjęcia czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej, dotyczącego skierowania do domu pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe.

Właściwość miejscową organu do rozpoznania wniosku zainteresowanej reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, zm. poz. 2369), zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10.2. 2009 r. I OW 164/08; 27.6.2013 r. I OW 41/13). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2.9.2009 r. I OW 85/09).

Z powyższego wynika, że wbrew stanowisku Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "B", miejsce zamieszkania nie zawsze pokrywa się z "miejscem, gdzie dana osoba faktycznie przebywa" (s. 2 akapit 1 wiersz 7/8 odpowiedzi na wniosek).

W sprawie poza przedmiotem sporu jest fakt, że zainteresowana przebywa w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym "[...]" w "A" przy ul. [...] (dalej ZOL).

Z zaświadczenia z 30.7.2020 r., wystawionego przez ZOL wynika, że zainteresowana nie jest i nie może być zameldowana pod wskazanym adresem - jest to pobyt czasowy (chodzi o adres ZOL). Istotne dla ustalenia stałego zamiaru zainteresowanej, co do miejsca pobytu, jest jej oświadczenie z 30.7.2020 r.: "Informuję, iż jako mieszkanka "B" zamieszkała przy ulicy. [...] ubiegam się o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej na terenie mojego miasta. W "B" mam rodzinę, córkę, koleżanki, znajomych. Wszystkie moje życiowe sprawy są związane z "B"".

W kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego jako adres zamieszkania wpisano "B", z kolei jako adres pobytu czasowego – adres ZOL-u. Tak też wskazał pracownik socjalny w ocenie sytuacji osoby/rodziny.

Składając oświadczenia zainteresowana wskazywała zazwyczaj jako adres zamieszkania "B" (oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych z 3.2.2020 r.; zgoda na umieszczenie w domu pomocy społecznej z 30.1.2020 r.; wyjątkiem jest oświadczenie z 2.4.2020 r.). Zainteresowana wskazała "A" w oświadczeniu o stanie majątkowym z 3.2.2020 r., lecz oświadczenie to zostało złożone w "A", a adres został wpisany w miejscu przeznaczonym na "adres" a nie "adres zamieszkania", jak stało w ww. pismach. We wniosku z 3.2.2020 r. w nagłówku i jego treści został odpowiednio wskazany "A" i "B", zaś sam wniosek został skierowany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "B". W zaświadczeniu lekarskim z 30.1.2020 r. - wydanym w "A" - lekarz oświadczając, że zainteresowana jest zdolna do świadomego podejmowania decyzji we własnych sprawach życiowych i samodzielnie wyraziła zgodę na umieszczenie w domu pomocy społecznej, wskazał jako jej miejsce zamieszkania "B" (analogicznie w zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia wydanym w celu stwierdzenia zasadności skierowania do domu pomocy społecznej).

W notatce służbowej z 18.6.2020 r., sporządzonej przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "B", jako adres zamieszkania zainteresowanej została wskazana "B". W notatce podniesiono, że "Pani E.K. przebywa do chwili obecnej w Zakładzie Opiekuńczo Pielęgnacyjnym w "A" ul. [...] (pobyt tylko kilkumiesięczny). (...) P. E.K. mieszkając przy ul. [...] w "B" korzystała z pomocy formie usług opiekuńczych od 26.10.2018 r. do 15.04.2019 r. Z powodu pogarszającego się stanu zdrowia oraz konieczności zapewnienia całodobowej opieki została umieszczona w ZOL w "A" gdzie nadal przebywa".

Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że miejscem zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 25 kc jest "B", w której znajduje się centrum spraw życiowych zainteresowanej. Choć przebywa ona aktualnie w "A", to pobyt ten jest warunkowany stanem zdrowia (notatka służbowa z 18.6.2020 r.), a nie zamiarem stałego pobytu na terenie tego miasta na prawach powiatu (oświadczenie zainteresowanej z 30.7.2020 r.). Dlatego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej - na podstawie art. 101 ust. 1 ups - jest Prezydent Miasta "B".

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.

----------------------- 9