Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnioskiem z dnia 18 listopada 2009 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. We wniosku podniosło, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], przekazał w trybie art. 65 k.p.a., wniosek H. H., reprezentowanej przez radcę prawnego M. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] lutego 1970 r., nr [...], w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. 48,8595 ha położonej we wsi B., stanowiącej własność K. R. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Piasecznie z dnia [...] kwietnia 1969 r., nr [...] w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. 7,04 ha położonej we wsi B. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przesyłając wniosek H. H. wskazał, iż jego zdaniem, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.
W uzasadnieniu postanowienia Minister podniósł, iż obecnie żaden z przepisów nie określa do właściwości jakich organów należy kategoria spraw dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, a wobec tego należy domniemywać, iż kompetencje w zakresie orzekania w tej kategorii spraw w pierwszej instancji przeszłyby na starostę, a odwołania od decyzji starosty rozpatrywane byłyby przez samorządowe kolegia odwoławcze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podziela poglądu prezentowanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i uważa że zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do właściwości Kolegium w świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kolegium powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazało, że decyzję o przejęciu nieruchomości pierwotnie wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, a od 1 stycznia 1992 r. wskutek zmiany art. 58 ust. 2 (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464), rejonowy organ administracji rządowej, zaś od nowelizacji tej ustawy w roku 1992 r., z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Według przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także, stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na podstawie decyzji administracyjnych. Kolegium podkreśliło, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Żądanie dotyczy sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przez spór kompetencyjny, w rozumieniu wskazanego przepisu, należy rozumieć sytuację, w której z jednej strony organ jednostki samorządu terytorialnego, a z drugiej organ administracji rządowej uważają się za niewłaściwe w sprawie. Mamy wówczas do czynienia z tzw. sporem negatywnym. Tego rodzaju spór zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a dotyczy on wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] lutego 1970 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi B. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem właściwość rzeczową organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawania weryfikowanej decyzji. Rozważania prowadzące do merytorycznego rozstrzygnięcia zacząć należy od ustalenia organu właściwego rzeczowo do wydania kwestionowanej decyzji, a następnie w związku ze zmianami w strukturze administracji ustalić organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U Nr 17, poz. 71): "O przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych - rejon lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania orzeczenia o przejęciu nieruchomości na własność Państwa." Ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 10, poz.
56) zmieniono tytuł ustawy, określając ją jako "ustawa o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego". Ponadto mocą art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej zmieniono brzmienie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w ten sposób, że określono, iż organem właściwym do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa jest terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a organem właściwym do orzekania o przejęciu nieruchomości leśnych dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. Art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., stanowiący podstawę przejęcia nieruchomości rolnej, który leżał u podstaw weryfikowanej decyzji, został uchylony ustawą z dnia 19 października 1989 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464). W art. 58 wymienionej ustawy nowelizującej zmieniono tytuł ustawy z 12 marca 1958 r., który otrzymał brzmienie: "o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego" oraz skreślono rozdziały 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. (w rozdziale drugim zawarty był art. 9).
Poszukując organu właściwego wskazać należy, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin i administracji rządowej. Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, w brzmieniu pierwotnym, w art. 5 pkt 7 lit. b stanowiła, że orzekanie w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa należy do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Rejonowymi organami rządowej administracji ogólnej byli wówczas kierownicy urzędów rejonowych.
Przepisy art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z 17 maja 1990 r. obowiązywały do 31 grudnia 1998 r., gdyż z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.), która w art. 12 stanowiła o skreśleniu art. 5-7 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji (...). Po tej zmianie kwestia orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych nie została przypisana żadnemu organowi. W obecnym stanie prawnym brak jest materialnoprawnej podstawy odpowiadającej art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który został uchylony z dniem 1 stycznia 1992 r.
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał już w kwestii wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). W wymienionej kategorii spraw Naczelny Sąd Administracyjny zajął jednoznaczne stanowisko, że organami właściwymi do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności weryfikowanych decyzji są organy administracji rządowej (por. postanowienia NSA: z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 29/09; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. I OW 167/09; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. I OW 161/09).
Ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionych wyżej postanowieniach znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie, gdyż weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1970 r. dotyczy przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo w sytuacji, gdy nieruchomością nie władał właściciel. W wymienionych powyżej rozstrzygnięciach Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że skoro ustawodawca nie wskazał wprost organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać ani kompetencji gminy, ani właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach. Nieruchomości przejmowane w trybie powołanych wyżej dekretów i ustaw stawały się własnością Państwa, nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości.
Zatem organami właściwymi w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w tej kategorii spraw są organy administracji rządowej. Właściwość tych organów w postępowaniu nadzwyczajnym należy ustalać w zależności od tego, czy kwestionowana decyzja ostateczna wydana została przez ówczesny organ szczebla podstawowego czy wojewódzkiego. Jeżeli kwestionowaną decyzję wydał ówczesny organ szczebla podstawowego, to organem właściwym w postępowaniu nieważnościowym będzie wojewoda, a jeżeli w sprawie orzekał organ stopnia wojewódzkiego, to organem właściwym będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. We wskazanych powyżej orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że sprawy zakończone wydaniem kwestionowanych decyzji w opisanej wyżej kategorii spraw, wtedy gdy istniały należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) ustawodawca wzmocnił pozycję wojewody.
Wyrazem tego jest art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Według zaś art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie jest wojewoda. Stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionych powyżej sprawach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania weryfikowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję wydał organ stopnia wojewódzkiego - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej dlatego organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 k.p.a., czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.