Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 3 lipca 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej GOPS) w K., działając z upoważnienia Wójta Gminy K., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy K. a Prezydentem Miasta G. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku H. W. o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że pismem z dnia 17 czerwca 2015 r. Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej OPS) w G., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G., przesłał do Ośrodka Pomocy w K. wniosek o umieszczenie H. W. w domu pomocy społecznej. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, dalej "u.p.s."), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały ma znaczenie jedynie w przypadku osób bezdomnych. W niniejszej sprawie ustalono, że H. W. była właścicielką nieruchomości położonej na terenie gminy K. Po sprzedaży części tej nieruchomości opuściła teren gminy K. i zamieszkała u swojej rodziny w G. Na terenie G. H. W. zamieszkuje już od czterech lat. W mieście tym aktualnie ześrodkowana jest jej aktywność życiowa, bowiem tutaj toczą się sprawy związane z jej życiem osobistym, zdrowotnym i społecznym.
H. W. przebywa na terenie Miasta G. nie w wyniku okoliczności niezależnych od niej, ale dlatego gdyż taka była jej wola. Zamiar przebywania na stałe w G. i jednoczesne tam przebywanie czynią to miasto miejscem zamieszkania H. W. w rozumieniu art. 25 k.c. Dlatego organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej powinien być Prezydent Miasta G., zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s.
Postanowieniem z dnia 16 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SO/Kr 17/15 stwierdził swą niewłaściwość rzeczową i przekazał sprawę do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Prezydent Miasta G. stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku H. W. o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika bowiem, iż H. W. mieszka na stałe w R. (Gmina K.), gdzie jest zameldowana na pobyt stały. W tej miejscowości ma swój dom, jest współwłaścicielką nieruchomości. Od czterech lat przebywa u swojego siostrzeńca L. Z. w G., ale nie jest tam zameldowania nawet na pobyt czasowy. Z zaświadczenia wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w K. wynika, że H. W. zamieszkuje w R. Mając na uwadze fakt, iż H. W. ma możliwość zamieszkiwania w R., a w G. przebywa jedynie za względu na swój stan zdrowia, uznać należy, że jej miejscem zamieszkania są R., a tym samym właściwą w sprawie jej wniosku jest Gmina K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy K. a Prezydentem Miasta G. jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku H. W. o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej.
Przystępując do rozpoznania tego sporu wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s. Przepis ten stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.
W niniejszej sprawie niesporne jest, że H. W. była właścicielką gospodarstwa rolnego w R. na terenie Gminy K. Nie mieszka tam jednak od czterech lat. Przed wyjazdem odsprzedała część gospodarstwa i domu, a zatem obecnie jest jedynie współwłaścicielką tej nieruchomości. Nie ulega również wątpliwości, że do R. nie może i nie ma zamiaru powrócić, gdyż nie ma tam żadnych bliskich mogących zapewnić jej stałą opiekę. Ze względu na swój wiek i stan zdrowia wymaga natomiast stałej pomocy innych osób. H. W. od czterech lat faktycznie zamieszkuje na terenie G. u swojego siostrzeńca, chociaż nie jest tam zameldowana nawet na pobyt czasowy. Wymieniona wniosek z dnia 5 czerwca 2015 r. o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. Z opinii dotyczącej sprawności psychofizycznej osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, sporządzonej w dniu 10 czerwca 2015 r. wynika, że H. W. nie jest w stanie samodzielnie mieszkać i funkcjonować, a siostrzeniec obecnie nie jest w stanie zapewnić jej dalszej niezbędnej opieki.
Powyższe okoliczności świadczą o tym, że aktywność życiowa H. W. od czterech lat skoncentrowana jest w G., gdzie zainteresowana przebywa. Takie przebywanie ma cechy założenia we wskazanym mieście ośrodka jej osobistych spraw oraz czyni G. aktualnym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c.
Powyższej oceny nie zmienia fakt, że H. W. w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego, sporządzonym w dniu 10 czerwca 2015 r., jak i w oświadczeniu osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej z tej samej daty, podała, że chciałaby zostać umieszczona w domu pomocy społecznej w K. lub jego okolicach, gdyż byłaby bliżej syna, który mieszka w K. i który mógłby ją często odwiedzać. Należy bowiem podkreślić, że zamiar pobytu w miejscu zamieszkania nie jest równoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub długoletniego przebywania w danej miejscowości, ani też z brakiem jakichkolwiek planów co do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. W analizowanym zakresie istotne jest obecne miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania, nie mają wpływu przyszłe plany osoby zainteresowanej. Jeżeli kiedyś wnioskodawczyni dobrowolnie zmieni swe miejsce zamieszkania, albo będzie zmuszona to uczynić, to może to w przyszłości decydować o właściwości organów właściwych do rozstrzygania przyszłych roszczeń strony. Okoliczność ta nie ma natomiast wpływu na ustalenie organu właściwego miejscowo do rozstrzygnięcia zgłoszonego już żądania, czyli wniosku H. W. o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej.
Konkludując, przyjąć należy, że przebywanie H. W. w G. połączone jest z ześrodkowaniem jej aktywności życiowej w tym mieście. Dlatego właściwość miejscową gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s., należy ustalić według aktualnego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie. W konsekwencji przyjąć trzeba, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku H. W. jest Prezydent Miasta G. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.