Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, pismem z dnia 17grudnia 2008 r. (data stempla pocztowego) wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Zielonogórskim w sprawie z wniosku A. D., zam. w S., ul. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. wydanej przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sulechowie w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego Państwa A. i K. D. z wyłączeniem zabudowań - jako odrębny przedmiot własności, położonego we wsi Ł. powiat S. w zamian za rentę, poprzez wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku na podstawie art. 17 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700).
Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], Starosta Zielonogórski uznał, iż nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku A. D. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. wydanej przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sulechowie w sprawie przekazania na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego położonego we wsi Ł. powiat S. (obecnie gmina S.) przez A. i K. D. i przekazał sprawę zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, wskazując, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 1,3,4 ust. 1 i 2, art. 5 i 18 ust. 1 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U., Nr 3, poz. 15).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze podniosło, że decyzje o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność państwa wydawały organy administracji państwowej (od reformy ustrojowej w 1990 r. organy administracji rządowej). Z dniem 1 stycznia 1992 r. kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym przejmowanie gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przeszły na Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencję Nieruchomości Rolnych). Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych, wydającej na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników decyzje o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa jest zgodnie z treścią art. 17 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz.1700) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprawujący nadzór nad działalnością Agencji (art. 3 ust. 2 tejże ustawy).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze zwróciło uwagę, że o ile powyższa regulacja była oczywista w odniesieniu do spraw rozstrzyganych przez Agencję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, o tyle początkowo istniały wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa wydanych przez organy administracji w okresie obowiązywania ustaw poprzednich, w tym powołanej ustawy z 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości na własność państwa.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że skoro od dnia 27 maja 1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo (na podstawie art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin - Dz. U. Nr 40, poz.268 ze zm.) przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych), to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać, w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi.
W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze stwierdziło, że organem właściwym kompetencyjnie do załatwienia niniejszej sprawy zgodnie ze swoją właściwością rzeczową jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Powiatowy w Zielonej Górze wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie, jak w postanowieniu z dnia [...] października 2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa we wskazanym przepisie, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze a Starostą Zielonogórskim w sprawie z wniosku A. D. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. wydanej przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sulechowie w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego A. i K. D. z wyłączeniem zabudowań - jako odrębny przedmiot własności, położonego we wsi Ł. powiat S. w zamian za rentę.
Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji.
Wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje.
W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293).
Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór o właściwość dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sulechowie z dnia [...] grudnia 1972 r. wydanej na podstawie art. 1, 3, 4 ust. 1 i 2, art. 5 i 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15). W myśl art. art. 18 ust. 1 tej ustawy decyzje o przejęciu nieruchomości na własność Państwa i utrzymaniu ciążących na niej służebności gruntowych, o wyznaczeniu lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich, a także działki gruntowej, które właściciel przejętej nieruchomości ma prawo użytkować, wydaje właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej.
Natomiast w myśl ust. 3 tego przepisu, Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia organ państwowy właściwy do ustalania prawa do świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z tytułu przekazania nieruchomości na własność Państwa oraz do wypłaty świadczeń pieniężnych i udzielania świadczeń w naturze, a także tryb postępowania przy organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej.
Wskazać należy, że art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz.
24) przewiduje możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia (a zachodzą przy tym pewne szczególne okoliczności, o których mowa w 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności pierwotnie wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast od dnia 1 stycznia 1992 r. wskutek zmiany art. 58 ust. 2 (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464) rejonowy organ administracji rządowej, a od nowelizacji z 1992 r. ww. ustawy (Dz.U. z 1992 r. Nr 58, poz. 280) - z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Według przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego, lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także, stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na postawie decyzji administracyjnych.
Skoro zatem w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, związanym z prawem jej właściciela do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa za emeryturę lub rentę rolniczą, nawet jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych w tym zakresie przez terenowe organy administracji rządowej - wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej, bez względu na stopień organu (podstawowy czy wojewódzki), należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W związku z tym uznać należy, że postanowienie Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] o przekazaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze sprawy z wniosku A. D. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. wydanej przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sulechowie jest więc wadliwe, bowiem nie przekazuje sprawy właściwemu organowi uprawnionemu do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135, art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł w pkt 1 sentencji postanowienia o uchyleniu postanowienia Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] października 2008 r. znak: [...].
W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań, żaden z organów pozostających w sporze kompetencyjnym (tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze i Starosta Zielonogórski) nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej tym sporem, bowiem właściwym jest inny organ administracji publicznej (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem uwzględnić wniosku o wskazanie jednego z organów będących w sporze i na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia o oddaleniu wniosku.