Uzasadnienie
Starosta Powiatu W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Naczelnikiem Urzędu Celnego w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy związanej z usuniętym z drogi pojazdem marki [...], o numerze VIN: [...].
W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 12 lipca 2013 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynęło pismo z Komendy Powiatowej Policji w W. wraz dokumentacją dotyczącą usuniętego w dniu [...] sierpnia 2011 r. z drogi w trybie art. 130a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108 poz. 908 ze zm.) pojazdu marki [...], o numerze VIN: [...]. Wskazał, że z dokumentacji wynika, że przedmiotowy pojazd nie posiadał zarówno tablic rejestracyjnych (znajdujące się na pojeździe tablice rejestracyjne nr [...] należą do pojazdu marki [...]), jak i dowodu rejestracyjnego. Nie można było również ustalić jego właściciela. W dokumentacji znajdowało się także pismo Urzędu Celnego w K. z dnia 1 lipca 2013 r., w którym stwierdzono, że Naczelnik Urzędu Celnego w K. nie jest właściwy do prowadzenia przez organ celny postępowania w celu uregulowania statusu prawnego tego pojazdu.
W związku z powyższym, Starosta Powiatu W., działając na podstawie art. 130a ust. 10d ustawy Prawo o ruchu drogowym, skierował do Sądu Rejonowego [...] wniosek o orzeczenie przepadku pojazdu marki [...], o numerze VIN: [...], na rzecz Powiatu W. Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. sygn. akt [...] oddalił wniosek Starosty W. o orzeczenie przepadku przedmiotowego pojazdu. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w przypadku, gdy pojazd nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej, przekazuje się go właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celnego w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego. Jednocześnie Sąd wskazał na art. 320 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia z dnia 2 lipca 1993r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. U. UE polskie wyd. specjalne z 2004 r., rozdz. 2, tom 6, str. 3-516), z którego wynika, że jeżeli konieczne jest potwierdzenie statusu silnikowych pojazdów drogowych zarejestrowanych w Państwie Członkowskim, pojazdy takie uważane są za wspólnotowe pod warunkiem, że posiadają tablice i dowód rejestracyjny, a dane umieszczone w dowodzie rejestracyjnym i na tablicach rejestracyjnych potwierdzają w niezaprzeczalny sposób ich wspólnotowy status (por. też uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OW 227/12).
Starosta Powiatu W. pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. przekazał dokumenty dotyczące niniejszej sprawy do Urzędu Celnego w K. Zdaniem organu, skoro ze znajdujących się w aktach postępowania dokumentów wynika, że pojazd marki [...], o numerze VIN: [...], nie posiada tablic, jak i dowodu rejestracyjnego, to oznacza, iż nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej. W związku z czym nie posiada cech wymaganych do uznania jego statusu jako towaru wspólnotowego, a wobec tego w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego powinien być przekazany właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celnego.
Naczelnik Urzędu Celnego w K. przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2014 r. zwrócił Staroście W. dokumentację dotyczącą przedmiotowego pojazdu, wyjaśniając, że organ celny nie posiada żadnych kompetencji do prowadzenia, w oparciu o przepisy prawa celnego, postępowania dotyczącego tego pojazdu, bowiem całokształt okoliczności sprawy wskazuje na jego status wspólnotowy.
Z uwagi na powyższe, Starosta Powiatu W. podkreślił, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszego sporu kompetencyjnego jest konieczne.
Naczelnik Urzędu Celnego w K. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Starosty Powiatu W. jako organu właściwego w sprawie. Odnosząc się do pierwszej przesłanki przekazania pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym podał, że nie została ona wykazana. Nie zostało bowiem ustalone, że samochód, którego dotyczy sprawa, tj. samochód marki [...], o numerze VIN: [...], nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej. Z informacji przekazanych przez Policję oraz przez Starostę wynika, że do dnia 25 stycznia 2011 r. przedmiotowy pojazd był zarejestrowany w [...]. Natomiast nie ustalono, czy w dniu zabezpieczenia tego pojazdu przez policjantów ([...] sierpnia 2011 r.) był on zarejestrowany w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej.
Stwierdził, że przepis art. 130a ust. 10b ustawy Prawo o ruchu drogowym jednoznacznie wskazuje, że przekazanie naczelnikowi urzędu celnego pojazdu usuniętego z drogi z uwagi na okoliczności, o których mowa w ust. 1 lub 2 tego przepisu, może nastąpić wyłącznie "w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego". Użyte w art. 130a ust. 10b cyt. ustawy wyrażenie "uregulowanie sytuacji pojazdu zgodnie z przepisami prawa celnego" oznacza ustalenie jego statusu celnego w rozumieniu przepisów prawa celnego, czyli – zgodnie z art. 4 pkt 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. U. UE polskie wyd. specjalne z 2004 r., rozdz. 2, tom 4, str. 307-356, ze zm., zwanego dalej "WKC") – określenie tego pojazdu jako towaru wspólnotowego lub niewspólnotowego. Definicje wyrażeń "towar wspólnotowy" i "towar niewspólnotowy" są zawarte w art. 4 pkt 7 i 8 WKC. Stosownie do art. 4 pkt 7 WKC, towary wspólnotowe to, po pierwsze, towary "całkowicie uzyskane na obszarze celnym Wspólnoty, zgodnie z warunkami określonymi w art. 23, bez udziału towarów przywiezionych z krajów lub terytoriów niebędących częścią obszaru celnego Wspólnoty" (z zastrzeżeniem, że "w przypadkach o szczególnym znaczeniu gospodarczym, określonych zgodnie z procedurą Komitetu, towarów uzyskanych z towarów, umieszczonych pod procedurą zawieszającą nie uważa się za towary wspólnotowe"); po drugie, towary "przywiezione z państw lub terytoriów niebędących częścią obszaru celnego Wspólnoty i dopuszczone do swobodnego obrotu"; po trzecie, towary "uzyskane lub wyprodukowane na obszarze celnym Wspólnoty, z towarów określonych w tiret drugim lub z towarów określonych w tiret pierwszym i drugim". Zgodnie z art. 4 pkt 8 WKC, towary niewspólnotowe to wszystkie inne towary, a także (i z zastrzeżeniem, o którym mowa w art. 163 i art. 164 WKC) towary, które były towarami wspólnotowymi, ale utraciły ten status na skutek opuszczenia obszaru celnego Wspólnoty (zgodnie bowiem z art. 4 pkt 8 in fine WKC, "Bez uszczerbku dla art. 163 i 164, towary wspólnotowe tracą swój status celny z chwilą opuszczenia obszaru celnego Wspólnoty").
Naczelnik Urzędu Celnego w K. wskazał, że w art. 314c ust. 1 rozporządzenia Komisji (EWG) Nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. U. UE polskie wyd. specjalne z 2004 r., rozdz. 2, tom 6, str. 3-516, zwanego dalej "RWKC"), zostały enumeratywnie wyliczone środki służące do potwierdzania wspólnotowego statusu towarów. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, której dotyczy spór kompetencyjny, nie mamy do czynienia z towarem umieszczonym pod procedurą wewnętrznego tranzytu wspólnotowego oraz nie jest możliwe zastosowanie środków opisanych pod lit. a oraz c-g tego przepisu. Zdaniem organu celnego dotyczy to również środka opisanego w art. 314c ust. 1 lit. b RWKC. Przepis ten przewiduje, że potwierdzenie statusu może nastąpić "zgodnie z zasadami ustanowionymi w art. 319-323". Stosownie do treści art. 320 RWKC, jeżeli konieczne jest potwierdzenie wspólnotowego statusu silnikowych pojazdów drogowych zarejestrowanych w Państwie Członkowskim, pojazdy takie uważane są za wspólnotowe: a) pod warunkiem że posiadają tablice i dowód rejestracyjny, a dane umieszczone w dowodzie rejestracyjnym i na tablicach rejestracyjnych potwierdzają w niezaprzeczalny sposób ich wspólnotowy status; b) w pozostałych przypadkach, zgodnie z art. 315-319 i art. 321, art. 322 i art. 323.
W ocenie Naczelnika Urzędu Celnego w K. w niniejszej sprawie, której dotyczy spór kompetencyjny, przepis ten nie może być zastosowany. Po pierwsze, chodzi o pojazd, co do którego nie ustalono, że jest zarejestrowany w którymś z Państw Członkowskich, gdy art. 320 RWKC expressis verbis dotyczy "silnikowych pojazdów drogowych zarejestrowanych w Państwach Członkowskich". Po drugie, dokonując wykładni art. 320 RWKC, należy uwzględnić regulację art. 313 ust. 1 i 2 RWKC. Przepis art. 313 ust. 1 RWKC stanowi, że wszystkie towary znajdujące się na obszarze celnym Wspólnoty uznaje się za towary wspólnotowe oraz jednoznacznie i w sposób enumeratywny określa wyjątki od tej zasady, poprzez odesłanie do art. 180 WKC i sytuacji wymienionych w art. 313 ust. 2 RWKC. Przepis art. 180 WKC dotyczy wyprowadzenia towarów z wolnych obszarów celnych i składów celnych i ich wprowadzenia lub powrotnego wprowadzenie do pozostałej części obszaru celnego Wspólnoty (przepis ten jest zresztą umieszczony w jednostce redakcyjnej WKC zatytułowanej "Wolne obszary celne i składy wolnocłowe"). W związku z tym Naczelnik Urzędu Celnego w K., biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy uznał, że przepis ten nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Nie zachodzi tu również żaden z wyjątków określonych w art. 313 ust. 2 RWKC. Samochód marki [...] nie jest towarem, o którym mowa w art. 313 ust. 2 lit. a-c. Po pierwsze, z ustalonych okoliczności sprawy nie wynika, aby samochód ten został wprowadzony na obszar celny Wspólnoty zgodnie z art. 37 WKC (w ogóle brak jest jakichkolwiek dowodów, że został on wyprowadzony poza ten obszar celny po wyrejestrowaniu w [...]); po drugie, nie jest to towar magazynowany czasowo lub w wolnym obszarze celnym albo w składzie wolnocłowym, nie jest to także towar objęty jakąkolwiek procedurą zawieszającą. Wykładnia językowa art. 313 ust. 2 WKC jednoznacznie wskazuje, że potwierdzenie wspólnotowego statusu na podstawie art. 314-323 (a zatem także art. 320) WKC może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do towarów określonych w tym przepisie pod lit. a-c (przepis ten wskazuje jednoznacznie, że potwierdzenie wspólnotowego statusu towarów zgodnie m.in. z art. 320 WKC dotyczy "poniższych towarów", czyli towarów wskazanych pod lit. a-c), a samochód marki [...] nie jest takim towarem.
Jednocześnie Naczelnik Urzędu Celnego w K. wyjaśnił, że organ celny państwa członkowskiego potwierdza status celny towaru tylko w przypadkach określonych w przepisach prawa celnego (np. art. 170 ust. 4 WKC). W niniejszej sprawie nie jest możliwe dokonanie formalnego potwierdzenia statusu celnego samochodu marki [...] (czyli wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie) z uwagi na brak do tego podstawy prawnej. Organy celne obowiązuje zasada legalizmu – mogą działać tylko na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP; art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa – t.j.: Dz. U. 2012 r., poz. 749, ze zm. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne – t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 727, ze zm.). Podkreślił również, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. UE C 326 z 26 października 2012, str. 47 – 390, zwanego dalej "TFUE"), kompetencje prawodawcze UE w dziedzinie wspólnej polityki handlowej mają charakter wyłączny (czyli w tej dziedzinie – jak wynika z art. 2 ust. 1 TFUE – "jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące, natomiast Państwa Członkowskie mogą to czynić wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii"). Skoro unijne przepisy prawa celnego nie przewidują kompetencji organów celnych do potwierdzania statusu celnego towaru w takich okolicznościach, które występują w tej sprawie, a także nie upoważniają państw członkowskich do ustanawiania tej kompetencji w innych przypadkach niż wskazane w przepisach prawa unijnego, to nie można wyłącznie na podstawie przepisu prawa o ruchu drogowym (który w dodatku nie jest przepisem prawa celnego) uznać kompetencji organu celnego do wydania formalnych rozstrzygnięć w przedmiocie statusu celnego samochodu. Dokonując wykładni przepisu art. 130a ust. 10b ustawy Prawo o ruchu drogowym należy wziąć pod uwagę cel tej regulacji (wykładnia celowościowa), czyli zapewnienie uregulowania statusu celnego pojazdów usuniętych z drogi w okolicznościach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
W niniejszej sprawie taka potrzeba nie występuje (z ustalonych okoliczności nie wynika, aby samochód marki [...] utracił wspólnotowy charakter, bowiem wymagałoby to co najmniej jego wywiezienia poza obszar celny Wspólnoty), a także – jak wyżej wskazano wyżej – nie ma do tego odpowiedniej podstawy prawnej. Ponadto dokonując wykładni tego przepisu należy również uwzględnić obowiązek lojalnej współpracy, stanowiący fundamentalną zasadę prawa unijnego, wyrażoną w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 326 z 26.10.2012, str. 13 – 390), której konsekwencją jest zasada pierwszeństwa prawa unijnego oraz zasada efektywności prawa unijnego (oczywistym naruszeniem tego obowiązku byłoby uznanie kompetencji organu celnego do działania w sprawie z zakresu prawa celnego, gdy takiej kompetencji nie określają przepisy unijnego prawa celnego, a nawet jednoznacznie wskazują, że sytuacje, w których organy celne państw członkowskich są właściwe do takiego działania – w tym przypadku formalnego potwierdzenia statusu celnego towaru, są określone enumeratywnie w prawie unijnym).
Zdaniem Naczelnika Urzędu Celnego w K., również sama wykładnia językowa art. 130a ust. 10b ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazuje, że w ustalonych okolicznościach sprawy, której dotyczy spór kompetencyjny, nie stał się on właściwy do załatwienia tej sprawy. W rozpoznawanej sprawie organem właściwym jest zatem Starosta Powiatu W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Starostą Powiatu W. a Naczelnikiem Urzędu Celnego w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy związanej z usuniętym z drogi pojazdem marki [...], o numerze VIN: [...].
Wskazać należy, iż zgodnie z art. 130a ust. 10b ustawy Prawo o ruchu drogowym, jeżeli pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej, przekazuje się go właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celnego w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego. Zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu – wbrew stanowisku Naczelnika Urzędu Celnego w K. – prowadzą do jednoznacznej konkluzji o właściwości organu celnego w sprawie uregulowania sytuacji prawnej pojazdu usuniętego z drogi, który nie jest zarejestrowany w żadnym z państw Unii Europejskiej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny wypełnia przesłankę powołanego przepisu. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy pojazd nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej. Dla oceny konieczności podjęcia stosownych czynności i ustalenia właściwości organu bez znaczenia jest okoliczność, że pojazd ten był zarejestrowany w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej ([...]) do dnia 25 stycznia 2011 r. Obecnie pojazd ten nie posiada bowiem statusu towaru wspólnotowego, gdyż stosownie do treści art. 320 lit. a rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, jeżeli konieczne jest potwierdzenie statusu silnikowych pojazdów drogowych zarejestrowanych w Państwie Członkowskim, pojazdy takie uważane są za wspólnotowe pod warunkiem, że posiadają tablice i dowód rejestracyjny, a dane umieszczone w dowodzie rejestracyjnym i na tablicach rejestracyjnych potwierdzają w niezaprzeczalny sposób ich wspólnotowy status. Z uzasadnienia wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego wynika, że samochód marki [...], o numerze VIN: [...] nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej. Jest to zatem sytuacja określona w art. 130a ust. 10b ustawy Prawo o ruchy drogowym. W takim przypadku powołany przepis jako wyjątek od zasady przewiduje właściwość naczelnika urzędu celnego do załatwienia sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OW 227/12 oraz z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OW 287/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., jako organ właściwy do załatwienia sprawy związanej z usuniętym z drogi pojazdem marki [...], o numerze VIN: [...] wskazał Naczelnika Urzędu Celnego w K.