Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 lipca 2014 r., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [..]wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [..]a Burmistrzem Miasta [..]w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B.S. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna.
W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 28 listopada 2012r. B.S., nabyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [..]uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony w związku z opieką sprawowaną nad matką B.P. Na skutek zmiany przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przedmiotowa decyzja wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r.
Następnie, realizując zapisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..]pismem z dnia 15 maja 2014 r. poinformował B.S. o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania do niego prawa.
W dniu 30 czerwca 2014 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..]został przekazany przez Burmistrza Miasta [..]wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, złożony przez B.S. zgodnie z aktualnym miejscem jej zamieszkania tj. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [..]. Burmistrz Miasta [..]wskazał, że do 9 maja 2014 r. miejscem zamieszkania B.S. było [..], a wobec tego, w jego opinii, organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy na wniosek z dnia 4 czerwca 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013r. do 14 maja 2014 r. jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [..].
Wnioskodawca podniósł, iż nie podziela tego stanowiska i wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna.
Natomiast, według art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, z póżn. zm) organem ustalającym prawo do świadczeń pielęgnacyjnych jest organ właściwy. Co więcej, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W oparciu o powyższe, w myśl art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.
Organ wyjaśnił, iż skoro B.S., w dniu 4 czerwca 2014 r. tj. w dniu ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, była już mieszkanką [..], gdzie zamieszkuje od 10 maja 2014 r., to Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [..]nie jest organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [..], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [..]wskazał, że zgodnie z oświadczeniem złożonym w OPS w [..]w dniu 4 czerwca 2014 r. B.S. dopiero od 10 maja 2014 r. mieszka razem z mamą B.P. w [..]przy ul. [..], gmina [..]. Do dnia 9 maja 2014 r. miejscem zamieszkania B.S. było miasto [..]. Zdaniem Burmistrza Miasta [..], organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji na wniosek z dnia 4 czerwca 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [..].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość w sprawach należących do sądów administracyjnych należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W realiach sprawy niniejszej wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [..], a Burmistrzem Miasta [..]dotyczący ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku B..S o ustalenie prawa do zasiłku opiekuńczego.
Podkreślić należy, że w toku postępowania jak i przy podjęciu decyzji organ obowiązany jest badać swoją właściwość. Jak wskazano w doktrynie w sytuacji, gdy wskutek przyczyn niezależnych od organu administracji publicznej, organ dotychczas właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, na przykład gdy strona zmieniła miejsce zamieszkania, wówczas organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Zakamycze 2005, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, str. 184).
Podstawą prawną wniosku B.S. jest ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U., poz. 567). Zgodnie z art. 1 tej ustawy określa ona "warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Art. 2 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że "zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r."
Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wiąże się z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, który orzekł, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) – na podstawie których wygasły dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych – jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, to jest przywrócenie prawa do świadczeń opiekuńczych osobom, które utraciły świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lipca 2013 r., wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym.
Następnie podkreślić należy, iż art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, stanowi, że "w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, z późn. zm) dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych".
A zatem dla rozpoznania sporu o właściwość organu zobowiązanego do załatwienia wniosku o ustalenie zasiłku dla opiekuna, podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Właściwość organu w tych sprawach regulują przepisy art. 20 ust. 2 i 3 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), zgodnie z którymi właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje, co należy rozumieć przez "miejsce zamieszkania", co oznacza, że pojęcie to należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 tego kodeksu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności.
Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zamiar stałego pobytu nie oznacza jednak, że osoba, której to dotyczy ma intencję mieszkać w danej miejscowości przez całe życie, wystarczy, że skupia swoje potrzeby w określonej miejscowości na bliżej nieokreślony czas.
Z akt sprawy wynika, że obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest [..], gmina [..]. Natomiast do dnia 9 maja 2014 r. miejscem zamieszkania B.S. było [..], gdzie jest zameldowana. W oświadczeniu z dnia 4 czerwca 2014 r., wnioskodawczyni podała, że razem z mamą mieszka w [..], i jest jedyną osobą opiekującą się swoją mamą B.P.. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu o właściwość ma fakt aktualnego miejsca pobytu B.S. w [..]. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Fakt przebywania w [..], skoncentrowanie tam aktualnie swoich spraw życiowych i rodzinnych wskazuje, że miejscem zamieszkania B.S. jest miejscowość [..], gmina [..]. Potwierdza to zresztą ona sama w swych oświadczeniach znajdujących się w aktach administracyjnych wskazując, że mieszka w [..]od 10 maja 2014 r.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że to Burmistrz Miasta [..]jest właściwy do rozpatrzenia wniosku Barbary Skorupki o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.