Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki zwrócił się do NSA o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Zduńskowolskim w przedmiocie ustalenia właściwego organu do rozpatrzenia wniosku GDDKiA O. w Łodzi w sprawie ustanowienia prawa trwałego zarządu na nieruchomości położonej w pow. zduńskowolskim, gm. [...], obręb [...], działka [...]. Wskazał, że nieruchomość ta objęta jest decyzja Woj. Łódzkiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej. O stanowieniu trwałego zarządu w sytuacji ww. nieruchomości orzeka wojewoda, a trwały zarząd ustanawiany jest z chwilą, gdy stanie się ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 20 ust. 4 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania...). Wskazał też na art. 38a ustawy z 1991 r. o lasach, zgodnie z którym trwały zarząd na nieruchomości przeznaczonych na drogi krajowe, stanowiące własność Skarbu Państwa a zarządzane przez Lasy Państwowe należy nieodpłatnie do GDDKiA, co stwierdza starosta w drodze decyzji.
Wskazał też na art. 5 ustawy z 25 VII 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Organem właściwym jest zatem starosta.
W odpowiedzi na ten wniosek starosta wniósł o wskazanie wojewody jako organu właściwego. Wskazał, że ww. nieruchomość nie ma księgi wieczystej przesądzającej, że znajduje się ona w zarządzie Lasów Państwowych. Wskazał, że w związku z kilkukrotną nowelizacją art. 38a ustawy o lasach występuje wątpliwość co do tego, do jakich decyzji przepis ten ma zastosowanie. Zdaniem starosty nie ma on zastosowania do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W kolejnym piśmie starosta wniósł o przeprowadzenie dowodu z wniosku o stwierdzenie zasiedzenia – na okoliczność braku przysługiwania Skarbowi Państwa własności działki, a w konsekwencji braku możliwości sprawowania zarządu przez Lasy Państwowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej – p.p.s.a.) spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o który mowa w cytowanym wyżej artykule.
W niniejszej sprawie spór zaistniały pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Starostą Zduńskowolskim był sporem kompetencyjnym i dotyczył wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi o ustanowienie prawa trwałego zarządu na nieruchomości, nad którą dotychczasowy zarząd sprawowały Lasy Państwowe, a która została objęta decyzją Wojewody Łódzkiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej.
Powyższa decyzja lokalizacyjna została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresu dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), która reguluje m.in. kwestię wydawania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego i jego ustanowieniu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wydania przez wojewodę albo starostę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków, gdy trwały zarząd jest ustanowiony na rzecz właściwego zarządcy drogi albo samorządowej jednostki organizacyjnej.
W świetle zaś art. 20 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo samorządowa jednostka organizacyjna otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dotycząca tych nieruchomości, stała się ostateczna, z tym, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo samorządowa jednostka organizacyjna otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 19 ustawy, odpowiednio z dniem wygaśnięcia trwałego zarządu albo rozwiązania umów: dzierżawy, najmu lub użyczenia. W ustępie 4 ww. artykułu wskazano, że ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa wyżej, stwierdzają: wojewoda - w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta - w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji.
Powyższe uregulowania o charakterze ogólnym nie mają jednak zastosowania w rozpatrywanym przypadku, gdyż kwestię stwierdzenia ustanowienia na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad trwałego zarządu nieruchomości przeznaczonych na drogi krajowe, stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarządzanych przez Lasy Państwowe, regulują przepisy szczególne, to jest ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2011r. Nr 12, poz. 59). Zgodnie zaś z art. 38a tej ostatniej ustawy - w brzmieniu aktualnie obowiązującym a ustalonym na skutek nowelizacji powyższego przepisu, dokonanej art. 7 pkt 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462) - ww. nieruchomości stają się nieodpłatnie, z mocy prawa, przedmiotem trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej stała się ostateczna, a ustanowienie na nich trwałego zarządu stwierdza starosta w drodze decyzji.
W związku z tym, to właśnie uczestnik postępowania jest właściwy do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o stwierdzenie ustanowienia na jej rzecz prawa trwałego zarządu na nieruchomości. Tożsamy pogląd został wyrażony w postanowieniu NSA z 4 lipca 2014 r., I OW 71/14, które zapadło w analogicznych okolicznościach faktycznych na gruncie tego samego stanu prawnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.