Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski wnioskiem z dnia 10.11.2011r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w sprawie określenia organu właściwego do rozpoznania odwołania E. Ż. od decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia [...] czerwca 2011r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, uzasadniając wniosek okolicznością, że żaden z organów – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu i Wojewoda Małopolski nie uznał się właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania.
Wystąpienie z wnioskiem poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi.
E. Ż. wniósł w dniu [...].04.2011r. do Starosty Powiatu Nowotarskiego o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacji publicznej – kopii wydanych przez Starostę Powiatu Nowotarskiego w okresie od dnia 01.01.2006 r. do 22.04.2011r. decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy Rabka – Zdrój. W dniu [...].05.2011r. doprecyzował wniosek w ten sposób, że żąda pełnej treści decyzji o pozwoleniu na budowę z wyłączeniem danych osobowych inwestorów a zawierającej informacje o położeniu nieruchomości, w tym numer ewidencyjny.
W rozpoznaniu wniosku Starosta Nowotarski decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. znak [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 2, 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) odmówił udostępnienia E. Ż. informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia żądanych informacji z powołaniem się na ograniczenie w zakresie udostępnienia informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie organu żądane dane o numerze ewidencyjnym są objęte ochroną wynikającą z w/w ustawy i z tego względu wniosek E. Ż. nie może zostać uwzględniony. Podanie bowiem informacji o numerach działek ewidencyjnych stwarza możliwość identyfikacji właściciela nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, poprzez uzyskanie w ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej obejmującej nieruchomość o podanym oznaczeniu ewidencyjnym, a następnie przeglądnięcie działu II księgi wieczystej, co pozwala następnie na ustalenie danych personalnych osób będących właścicielami nieruchomości.
E. Ż. odwołał się od w/w decyzji zgodnie z pouczeniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, przedstawiając stanowisko, że samo uzyskanie oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nie pozwala na uzyskanie danych osobowych właścicieli takich nieruchomości z ewidencji gruntów i budynków, gdyż dane osobowe właściciel nieruchomości nie zostaną udostępnione nieuprawnionemu podmiotowi nawet w sytuacji, gdy będzie on dysponował danymi przedmiotowymi dotyczącymi danej nieruchomości z uwagi na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, jak również z uwagi na przepisy art. 24 ust. 2 i 3 P.g.k., ustanawiającego jawność danych przedmiotowych zawartych w operacie gruntowym oraz jednocześnie ograniczającego dostęp do danych osobowych zawartych w operacie gruntowym wyłącznie do podmiotów władających nieruchomościami objętymi operatem gruntowym lub do podmiotów, które wykażą interes prawny w udostępnieniu danych osobowych objętych operatem gruntowym.
Po otrzymaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu pismem z dnia 19 lipca 2011r. przekazało na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odwołanie E. Ż. Wojewodzie Małopolskiemu jako organowi właściwemu tj. organowi administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do Starosty Nowotarskiego. Organ ten podał, że zgodnie z art. 82 b ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno – budowlanej prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazują wprowadzone do niego dane do organu architektoniczno- budowlanego wyższego stopnia. Przyjąć należy w ocenie Kolegium, że przepis ten wyznacza organ będący dysponentem rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę oraz organ wyższego stopnia, do którego kompetencji należy ogólny nadzór we wszystkich sprawach związanych z jego prowadzeniem. Kolegium powołało się też na art. 38 ust. 4 Prawo budowlane, z którego wyprowadziło wniosek, że ocena zakresu publicznej dostępności wszelkich danych zawartych w decyzjach o pozwoleniu na budowę leży w gestii wyspecjalizowanych organów architektoniczno – budowlanych. Oznacza to w ocenie Kolegium, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od wydanej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest organ architektoniczno – budowlany wyższego stopnia, wyznaczony zgodnie z art. 80 ust. 1 i 82 ust. 2 i 3 Prawo budowlane.
Po otrzymaniu odwołania E. Ż. Wojewoda Małopolski zwrócił się pismem z dnia 10.11.2011r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie określenia organu właściwego do rozpoznania sprawy w związku z decyzją Starosty Nowotarskiego odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, uzasadniając wniosek okolicznością, że żaden z organów – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu i Wojewoda Małopolski nie uznał się właściwym do podjęcia decyzji w sprawie odwołania E. Ż. od w/w decyzji Starosty Powiatu Nowotarskiego.
Wojewoda nie podzielił stanowiska Kolegium i przedstawił ocenę prawną dotyczącą organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego odwołania w ten sposób, że zastosowanie w przypadkach decyzji o dostępie do informacji publicznej znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie właściwości organów odwoławczych. Tu powołał się na doktrynę mówiąca o tym, że "Regulacja art. 16 ust. l ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter uniwersalny, gdyż odnosi się zarówno do postępowano w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jak i postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów K.p.a. do decyzji" (...) należy rozumieć (...) także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, iż od decyzji wskazanych w art. 16 ust. l u.d.i.p. (...) przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Wszystkie ww. decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji. Tym samym w toku instancji wnioskodawca (będący stroną w rozumieniu art. 28 Kpa) będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § l Kpa". ("Komentarz do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej", Michał Kłaczyński, Sergiusz Szuster, LEX/E1. 2003).
Wojewoda wskazał dalej, że zgodnie z art. 17 pkt l Kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej.
W przedmiotowej sprawie nie można się dopatrzyć w ocenie Wojewody istnienia takich ustaw szczególnych, które sankcjonowałyby właściwość Wojewody jako organu wyższego stopnia, właściwego do rozpatrywania odwołań od decyzji starosty w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W szczególności nie mogą być uznane za takie przepisy powoływane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści pisma, przekazującego odwołanie, to jest art. 38 ust. 4, art. 80 ust. l, art. 82b ust. l pkt l i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane". Wymienione przepisy dotyczą bowiem zakresu działania Starosty jako organu administracyjnego, podejmującego działania w ramach rozpoznawania spraw o charakterze architektoniczno-budowlanym w pierwszej instancji i nie dotyczą w ogóle ani spraw z zakresu udostępniania informacji publicznej, ani też nadzorowania przez wojewodów działań starostów, podejmowanych w tym zakresie.
Zatem należy uznać w ocenie Wojewody, iż organem właściwym dla rozpatrzenia odwołań od decyzji starosty o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest, na zasadach ogólnych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało stanowisko w sprawie, wnioskując by Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jako organ właściwy w sprawie Wojewodę Małopolskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 201r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1070 ze zm.), mając na uwadze art. 22 § 2 K.p.a. sądy administracyjne rozpoznają, spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Zgodnie z art.15 § 1 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyganie sporów kompetencyjnych należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem sporu kompetencyjnego może być właściwość ustawowa organów administracji publicznej, a zatem zarówno właściwość rzeczowa, właściwość miejscowa oraz właściwość instancyjna. Właściwość instancyjna to zdolność organu administracji publicznej do rozpatrzenia odwołania, zażalenia od decyzji, postanowień zapadłych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art.127 § 2 K.p.a., właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ. Zasadą zatem jest, że do rozpoznania odwołania właściwy jest organ wyższego stopnia. Od tej reguły przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki, czy to w postaci wskazania innego organu administracji publicznej, czy też poprzez przyznanie w danej sprawie prawa odwołania do sądu powszechnego. Organ wyższego stopnia, czyli właściwość instancyjną ustala się według zasad przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.17 pkt 1 K.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ta zasada powtórzona jest w ustawach samorządowych. W ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o Samorządzie powiatowym art.38 ust.3 stanowi, że od decyzji wydawanych przez starostę, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei ustawa z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) stanowi w art. 3 ust.1 pkt 7, że "Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (...)".Wojewodzie przyznano właściwość tylko gdy tak stanowią przepisy ustaw szczególnych.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Wojewodą Małopolskim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w sprawie organu właściwego do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Starosty Nowotarskiego odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, a wydanej na podstawie art.16 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) Zgodnie z art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art.14 ust.2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Z kolei art.16 ust.2 ustawy stanowi, że do decyzji o których mowa w ust.1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska, i funkcje osób zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, że względu na których dobra, o których mowa w art.5 ust.2 wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (zob.wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009r. I OSK 1002/09, Monitor Prawniczy z 2010, nr 2 s.67), w tym również do ustalenia organu właściwego do rozpoznania odwołania, czyli organu wyższego stopnia. Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera innych przepisów dotyczących właściwości instancyjnej, nie zawiera tym samym przepisów szczególnych, które stanowiłyby inaczej niż wynika to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma również innych ustaw szczególnych, które wskazywałyby właściwość Wojewody jako organu wyższego stopnia, właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji starosty w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje procedurę udzielania informacji publicznej i nie zawiera przepisów szczególnych dotyczących ustalenia właściwości instancyjnej organu w sprawach weryfikacji decyzji o odmowie udzielenia informacji lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, lecz wskazuje, że zastosowanie mają ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast treść żadnej informacji publicznej może wynikać z różnorodnych regulacji materialnoprawnych np. tak jak w rozpoznawanej sprawie z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz.1623 ze zm.). Jeżeli zatem przedmiotem sprawy jest kwestia dostępu do informacji publicznej, to właściwość instancyjną organu należy ustalać według zasad przyjętych w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, a nie według ustaw materialnoprawnych, z których zakresem przedmiotowym związana jest żądana informacja publiczna.
Z tych względów, na podstawie art.4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia....orzekł jak w sentencji postanowienia.erpnia 2002r.u postepowania z których zakresem przedmiotowy