Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 października 2014 r. Wójt Gminy R. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Wójtem Gminy R. a Burmistrzem Miasta M. w przedmiocie wskazania gminy właściwej do współfinansowania pobytu małoletniego K. K. w Domu Dziecka w F. W uzasadnieniu wniosku Wójt podał, że 1 września 2010 r. do placówki Poradnia Rodzinna "Zdrowie" - Zakład Opiekuńczo - Leczniczy dla Dzieci i Młodzieży w K. przyjęto z Centrum Zdrowia Dziecka w M. małoletniego K. K. (PESEL: [...], ur. Gmina M.). M. K. - matka (zam. G., M.) korzystała z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w M.. Przed umieszczeniem małoletniego w placówce miejsce jego zamieszkania wskazywano pod adresem: G., M. W dniu 17 stycznia 2014 r. M. K. (zam. K., Gmina R.) została ustanowiona opiekunem prawnym dla małoletniego K. K. (przyrzeczenie złożono 15 grudnia 2011 r.). Na wniosek PCPR-u w M., w dniu 21 lipca 2014 r. K. K. przyjęto do Domu Dziecka w F..
W dniu 19 sierpnia 2014 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wpłynęło pismo w sprawie umieszczenia małoletniego w ww. placówce. Ustalono jednocześnie, że K. K. posiadał ostatni meldunek na terenie Gminy M..
Zdaniem Wójta, zgodnie z obecnie obowiązującą regulacją prawną określoną przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2014 r., poz. 1188), opłatę w przypadku dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, zakładzie pielęgnacyjnym lub w zakładzie rehabilitacji przez sąd, ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce urodzenia dziecka. Z uwagi na fakt, że dziecko którego dotyczy przedmiotowy spór urodziło się w M., Gminę M. należy uznać za właściwą do pokrycia kosztów utrzymania małoletniego w w/w domu dziecka.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta M. podniósł, że w przedmiotowej sprawie do ustalenia, która gmina jest właściwa do współfinansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013, poz. 135 z późn. zm.). Wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 10 ww. ustawy w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi odpowiednio wydatki, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w wysokości wskazanej w dalszej części tego przepisu.
W opinii Burmistrza, w przedmiotowej sprawie miejsce zamieszkania dziecka powinno zostać ustalone w oparciu o art. 27 k.c., który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Ze względu na fakt, że miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, tj. przed dniem uprawomocnienia się postanowienia o umieszczeniu w pieczy zastępczej, było miejsce zamieszkania opiekuna prawnego, Burmistrz uznał, że gminą właściwą do współfinansowania pobytu w pieczy jest Gmina R.. Wskazał również, że przywołany przez Wójta Gminy R., przepis ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw, odnosi się do opłaty za pobyt dziecka w zakładzie opiekuńczo - leczniczym, a nie w pieczy zastępczej i dodatkowo wskazuje powiat właściwy ze względu na miejsce urodzenia dziecka.
Przepis ten wprowadził zmiany do ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), natomiast jak wynika z petitum wniosku Wójta Gminy R., dotyczy on współfinansowania pobytu K. K. w pieczy zastępczej. Przywołane we wniosku przepisy nie mają więc zastosowania w przedstawionej sprawie. Jednocześnie Burmistrz poinformował, że we wniosku Wójta Gminy R. używane są zamiennie dwie nazwy instytucji pomocy społecznej: Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. oraz Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M.. W rzeczywistości są to dwie niezależnie funkcjonujące jednostki organizacyjne pomocy społecznej, realizujące odpowiednio zadania - Miasta M. i Gminy M.. Małoletni K. K. w okresie od 14 września 2005 r. do 2 stycznia 2007 r. posiadał zameldowanie na pobyt stały w Mieście M. W okresie od 2006 r. do 2010 r. rodzina faktycznie mieszkała na terenie Gminy M. w miejscowości G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy R. a Burmistrzem Miasta M., albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo w sprawie ponoszenia części wydatków związanych z pobytem K. K. w Domu Dziecka w F. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, ale również dlatego, że z art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 (m.in. wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Przystępując do rozstrzygnięcia tego sporu w pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie nie ma zastosowania przytoczony przez wnioskodawcę art. 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) regulujący właściwość organu w sprawie ponoszenia opłat w przypadku dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, zakładzie pielęgnacyjnym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. Przedmiotem postępowania objętego wnioskiem jest bowiem kwestia współfinansowania przez gminę wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej (Domu Dziecka w F.), do której zastosowanie znajdują przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W myśl art. 191 ust. 10 tej ustawy, właściwość miejscową gminy obowiązanej do współfinansowania kosztów pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej ustala się według miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej.
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak określone miejsce zamieszkania dotyczy jednakże tylko osoby fizycznej, która ma pełną zdolność do czynności prawnych. Od powyższej zasady przewidziane są wyjątki dotyczące dzieci pozostających pod władzą rodzicielską (art. 26 k.c.) oraz osób pozostających pod opieką (art. 27 k.c.). Zgodnie z art. 27 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w dniu 17 stycznia 2012 r. M. K. zamieszkała w R. została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniego K. K.. Z akt sprawy wynika, że K. K. został umieszczony po raz pierwszy w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt [...]. Wobec tego, sprawa współfinansowania kosztów jego pobytu w Domu Dziecka w F. powinna być załatwiona przez gminę właściwą ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego w dniu umieszczenia go po raz pierwszy w pieczy zastępczej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Wójta Gminy R..