Uzasadnienie
Burmistrz Miasta C. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.R. o przyznanie zasiłku stałego.
W uzasadnieniu wniosku podał, że z akt sprawy wynika, że M.R. na dzień złożenia wniosku o pomoc finansową w postaci zasiłku stałego przebywał u babci – J.M. w wynajmowanym domu ([...] Z.). Zamieszkuje tam od maja 2021 r. i na chwilę obecną nie ma zamiaru zamieniać miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1876 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), gminą właściwą w niniejszej sprawie jest gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Ustawa o pomocy społecznej nie określa pojęcia miejsca zamieszkania, dlatego w tej kwestii należy odwołać się do definicji miejsca zamieszkania zawartej w art. 25 Kodeksu cywilnego.
W świetle art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Mimo, że wyżej wymieniony posiada ostatni meldunek stały na terenie Gminy C., tj. przy ul. [...], to w sprawie udzielenia pomocy finansowej w postaci zasiłku stałego właściwy miejscowo do rozstrzygnięcia sprawy powinien być Burmistrz Miasta Z. jako organ miejsca zamieszkania M.R. Zgodnie z jego oświadczeniem, mieszka on w domu babci. Jest to dom wynajęty, który składa się z dwóch pokoi, kuchni oraz łazienki z wc. W świetle prawa jest on zatem lokalem mieszkalnym. M.R. sporadycznie był objęty pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej w C. Ostatni raz otrzymał pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup odzieży (decyzja z dnia [...] maja 2021 r.) – wówczas przebywał w Wojewódzkim Szpitalu [...]. Z ustaleń jakie poczyniono w sprawie wynika, że M.R. od maja 2021 r. nadal mieszka pod adresem [...] Z. Podkreślenia wymaga, że przysługujący mu zasiłek pielęgnacyjny obecnie wypłacany jest przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z., a więc Gmina Z. uznała się za właściwą do wypłaty w/w świadczenia, które przyznawane jest przez organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony. Fakt ten potwierdza, że M.R. ma swoje miejsce zamieszkania w Gminie Z. i na chwilę obecną nie zamierza zmieniać swojego miejsca zamieszkania.
Burmistrz Miasta Z. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta C. jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że M.R. jest osobą bezdomną i dlatego podstawą prawną dla ustalenia właściwości miejscowej w niniejszej sprawie powinien być przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Stanowi on, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie bezdomnemu, który z oczywistych powodów częściej niż inne osoby zmienia miejsca zamieszkania, łatwy dostęp do świadczeń z pomocy społecznej. M.R. był ostatnio zameldowany na pobyt stały pod adresem: [...] i tylko tymczasowo przebywa na terenie Gminy Z. w miejscowości [...]. Chwilowo przebywa u babci (która nie jest właścicielem posesji), tj. do czasu załatwienia spraw urzędowych (ubiega się o rentę socjalną w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych – sprawa w toku). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", ale zgodnie z art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem pobytu stałego, a M.R. na terenie Gminy Z. przebywa tylko tymczasowo i nie można uznać, że wiąże on z tą Gminą przyszłość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta C. a Burmistrzem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.R. o przyznanie zasiłku stałego. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Według art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wbrew twierdzeniu Burmistrza Miasta Z., przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem M.R. nie jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy.
Od maja 2021 r. zamieszkuje on bowiem w domu swojej babci – J.M. pod adresem [...] Z. Jest to dom wynajęty, który składa się z dwóch pokoi, kuchni oraz łazienki z wc. W świetle w/w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy jest on zatem lokalem mieszkalnym, który służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
Wobec powyższego należało rozważyć, jakie jest miejsce zamieszkania M.R. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy zatem uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).
Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.
Jak już wskazano, z akt sprawy wynika, że M.R. od maja 2021 r. zamieszkuje w domu swojej babci – J.M. pod adresem [...] Z. i na chwilę obecną nie ma zamiaru zmieniać miejsca, w którym przebywa. Należy zatem uznać, iż to właśnie Gmina Z. jest miejscem, w którym koncentrują się czynności życiowe wyżej wymienionego. Oceny tej nie zmienia fakt, że dom jego babci, w którym razem z nią zamieszkuje, jest wynajmowany.
W konsekwencji, w oparciu o art. 101 ust. 1 u.p.s., przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M.R. o przyznanie zasiłku stałego jest Burmistrz Miasta Z. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.