Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2016 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) Zastępca Dyrektora MOPR w L., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. K. i przyznanie zasiłku okresowego i celowego.
Wnioskodawca wskazał, że B. K. obecnie przebywa w Domu [...] w K. Ostatni adres zameldowania na pobyt stały posiadał w L. w okresie od 19 października 1982 r. do 1 kwietnia 1986 r. w wynajmowanym mieszkaniu. W 1988 r. zainteresowany wyjechał z Polski do Berlina Zachodniego do pracy, gdzie przebywał do 1992 r., tj. do deportacji do kraju. Od 1992 r. B. K. przebywa w K., gdzie do 18 listopada 2006 r. posiadał meldunek czasowy. Miejsce późniejszego przebywania zainteresowanego nie zostało ustalone. Bezsporne jest, że B. K. był zameldowany na pobyt stały w L. ponad 30 lat temu, jednak od 28 lat nie przebywa w L., a od 24 lat przebywa w K. i z tym miastem jest związany. W K. skumulował całą swoją aktywność zawodową. W ocenie wnioskodawcy organem właściwym do rozpoznania wniosku B. K. do przyznanie zasiłku celowego i okresowego jest Prezydent Miasta K., zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego.
W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta K., działający przez pełnomocnika, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta L. jako organ właściwy w sprawie.
W uzasadnieniu podał, że B. K. jest osobą bezdomną i prowadzi tułaczy tryb życia. Mimo wieloletniego pobytu na terenie Gminy Miejskiej K., nigdy nie posiadał tam zameldowania na pobyt stały. Co więcej, adresy jego zameldowania na pobyt czasowy w K., nie mogą prowadzić do wniosku, że pod tym adresami znajdowały się lokale mieszkalne, gdyż adresy te to w większości adresy placówek czasowego pobytu dla osób bezdomnych lub uzależnionych. Z kolei lokal, w którym zainteresowany zameldowany był na pobyt czasowy w K. przy ul. [...], do 2006 r., nie spełnia definicji lokalu mieszkalnego, gdyż jest to adres Klasztoru [...] na B. B. K. aktualnie przebywa w Domu [...] w K. Jest to również placówka dla bezdomnych mężczyzn. Zapewnia ona możliwość całodobowego pobytu, możliwość przygotowania ciepłego posiłku, dostęp do bieżącej, ciepłej wody i łazienki. Brak jest jednak podstaw, by miejsce to mogło zostać uznane za miejsce zamieszkania. W ocenie Prezydenta Miasta K. zainteresowany jest osobą bezdomną, a zatem zastosowanie znajduje art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy. Tym samym organem właściwym do rozpoznania wniosku B. K. jest Prezydent Miasta L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku.
Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku natomiast osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z kolei definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy B. K. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy, iż B. K. jest osobą bezdomną w rozumieniu powołanego przepisu. W sprawie jest niesporne, że aktualnie zainteresowany nie posiada stałego zameldowania i przebywa w ośrodku dla osób bezdomnych. Nie zamieszkuje zatem w lokalu mieszkalnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 ze zm.).
Konsekwencją stwierdzenia, że B. K. jest osobą bezdomną jest uznanie, że w świetle art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie zasiłku celowego i okresowego jest Prezydent Miasta L., jest to bowiem gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.